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上世纪三十年代的“市政改革”:人文价值与历史启示
http://theory.jschina.com.cn  2009-04-07 15:22:00

  中国城市早期现代化的重大举措

 

  20世纪20年代末30年代初,由一批市政学家倡导、国民政府主导,政界与学界互动,掀起了一场旨在推动城市现代化的“市政改革”运动。

  作为中国现代城市发展史上的一个重大事件,“市政改革”虽然勃兴于民国中期,但其端绪则可追溯到清末“新政”所推行的地方自治。历史上中国的行政序列向来没有市的建制,1908年清廷颁布《城镇乡地方自治章程》,第一次以政府的名义明确了城市为一政治单位,规定府厅州治城厢为城,即今日之市。民国建立后,关于城市体制改革的政府行为虽然断断续续,但一直没有停止过。1913年,《江苏省暂行市乡制》颁布。尽管这部条例以清廷颁布的章程为蓝本,乏有新意,但有一点却对后来产生了深远影响,那就是将城统称为市,使“市”的名称逐渐被普遍采用。1921年,北洋政府以教令第16号公布《市自治制》,规定全国开始建立市的行政体制,并将市分为特别市和普通市两种。但因种种原因,这一制度除青岛外并没有实行。真正开始按照西方现代城市体制建立现代城市市制的,是1926年北伐战争时期的广州由孙科主持颁布实行的《广州市暂行条例》,以此为标志,中国近代史上真正意义的城市改革拉开了大幕。1928年7月3日,南京国民政府公布《特别市组织法》和《市组织法》,正式将城市纳入国家行政序列,中国城市终于有了一个正式名份。

  市政改革是中国城市发展史上的重大事件,对于中国城市早期现代化具有里程碑意义。19世纪70年代开始的洋务运动,是中国人依靠自力与内力推进城市转型的首次尝试;20世纪最初的几年,清政府迫于各种压力所推行的“新政”,也在客观上促进了城市的变革;20世纪二三十年代所推行的“市政改革”,同样出自政府行为。这几次改革对城市社会的进步都有不同层面的推动:第一次更多地体现在经济方面,使中国城市从传统的单一政治军事功能向工商文教复合功能型转轨;第二次体现在政治与社会领域,客观上促进了市民意识的觉醒,城市自治开始萌生;第三次则使城市从封建行政体系附庸转变为一种独立的政治经济社会实体。至此,中国城市从传统到近代的转型至少在形式上得以完成。

 

  改变中国城市的历史性变革

 

  “市政改革”是一场改变中国城市性质的变革运动,中国城市由此正式开始了由传统城市向现代城市的全面转型。

  传统中国城市在农业文明的总体社会生态环境中,具有城市功能结构的单一性、城市行政地位的附属性、城市与乡村无差别的同一性等非异质性特征。晚清以来,随着开埠和近代工业化的发展,中国城市开始了由传统到现代的缓慢转型。如果说,开埠是中国依靠外力推动城市转型的开端,那么,“市政改革”则使城市早期现代化结下了最丰硕的果实,现代城市体系的雏形开始形成:

  ——“市政改革”重组了中国城市的空间,修了马路,盖了楼房,城市的外在景观开始有了现代气息。

  ——“市政改革”建立了新的市制,并以法律的形式加以确立,从而使中国城市作为一个独立的政治单元第一次出现在国家政治版图上。中国“向来重乡治而忽市政”以及城乡合治的传统开始改变,传统城市的功能单一性、政治地位的从属性和与乡村的同一性状态开始改变。

  ——城市管理法制化的探索成为“市政改革”的重要组成部分,初步确立了现代化的城市政府体制以及确保这种体制运转的相关机制,如对政府机构及组成人员的产生、权力和义务、议事和办事规则等方面予以规定,并初步建立起制度保障机制。

  “市政改革”的最本质的动因和最终目标,是通过建立现代城市体系来实现整个国家的工业化和现代化。“我国改良城市之目的,最重要的,是要改换农业社会的城市,使其适合于新式工商业方面的需要。换言之,就是要改良手工业社会的城市,使其适合于机器工业社会的需要。改农业经济的城市,适应工商业经济社会的需要。”(张又新:《中国都市之特色》,《市政评论》第1卷)由于现代社会城市的现代化与国家的现代化存在着互为因果的严密逻辑关系,因此,城市的现代化改造亦即“市政改革”成为国家实现工业化和现代化不可或缺的重要一环。

 

  “市政改革”对城市现代化的历史启示

 

  “市政改革”希望通过城乡治理结构的改革建立现代化城市和实现现代化国家的愿望,在近代中国并没有实现,其中的原因自然是多方面的。首先,“市政改革”因抗战爆发而中断。其次,当时中国城市化比率极低,实现城市现代化变革所需要的完善的社会条件并不具备。20世纪30年代初,中国社会的总体现状是“市民的数目比乡民太少”,城市仍然处在贫穷落后的乡村的包围之中;整个国家工业化发展不够,大部分城市仍然还只是消费性的,作为工业中心、商业中心、交通中心的现代化城市凤毛麟角,城市功能的单一化状态并没有根本改观;传统的专制体制和专制观念仍然顽固地存在,城市独立和市民自治缺少宽松的制度环境和社会文化氛围。再次,市政改革精英的改革愿望和价值取向与现实社会并不一致。一方面,他们要求按照西方民主政治模式改革中国传统政治体制的愿望与国民党的“一党专政”的“党义”发生严重冲突,国民党政府颁布的抽掉“自治”、“民主”精髓的各类“市组织法”,与其理想的民主自治市制观相去甚远。在具体的城市建设目标取向上,知识精英和政府也隔膜甚深;另一方面,这些“海归派”市政学家以西方发达城市为楷模,一些设想脱离了中国的国情,也一定程度上妨碍了改革方案的合理制定和有效实施。市政学家们希望建立的城市独立化、市制民主化、市政现代化、城市生态园林化、居民市民化的城市现代化总体目标,在当时的历史条件下是不可能实现的。但是作为一场影响深远的城市改革,近代中国的“市政改革”还是留下了许多深刻而有益的启示。

  启示之一,必须树立长远的科学的城市发展观,正确处理好城市改革、城市建设实践中当前建设与长远发展的关系,从战略的高度谋划城市的未来。在近代,城市发展的短视病和城市建设的无序性作为中国城市早期现代化发展阶段的一种现象普遍存在,并为当时市政学界所诟病。一曰市政当局的短视和急功近利,造成城市建设弊端百出,浪费严重。二曰长官意志大于市政规划,而且主政者频繁更迭,人在政存,人走政息,市政规划毫无严肃性可言。因此,城市发展规划必须要有长远的眼光,应该对城市化的发展态势和趋势有足够的预见,破除城市设计费时费钱的急功近利观念,“有适当的设计不特不费钱,而且可以省钱,有秩序的发展才是最经济的发展。”(张锐:《促进市行政效率之研究》,《市政评论》,第3卷,第18期)“有秩序的发展才是最经济的发展”。这是一种至今看来仍不觉过时的富有远见的城市发展观,它强调发展的有序性和效率化,在注重发展的有序性和计划性的前提下,追求发展效益的最大化;它摒除城市建设中过分功利主义的短期行为,强调城市规划的严肃性,把城市发展纳入法制化轨道。

  启示之二,必须树立文化是城市核心竞争力和现代化核心内涵的观念,在城市改革和城市建设的实践中注意防止物质与精神或是说建设与管理畸轻畸重的倾向,把社会文化建设和城市管理摆在突出位置。城市不仅是人类居住生活的物质空间,也是人类文明的衍生、传播之所在。然而,上世纪二三十年代,举办市政的那些民国官员们大都强调将城市基础设施建设置于优先发展的地位,如汉口市市长刘文岛和工务局局长董修甲就都公开表示要对物质建设特别注意,“至于社会行政,慈善行政,以及社会教育,与公共卫生,皆可以稍缓一步”(董修甲:《中国市政问题》,《道路月刊》,第49卷,第3号)。在当时,持此观点的并非只刘、董二人,它实际上代表了大部分市政官员的主政理念。这种理念及其指导下的市政实践重物质,轻精神,重建设,轻管理,带给城市现代化发展许多弊端。当时,许多城市人文素质较差、城市管理水平低下,为时人所讥刺。纠偏补弊的主要办法就是在城市的计划和建设中既要抓市政建设和工商业的发展,同时更要关注以提高市民公德意识和自治精神为旨趣的城市社会文化建设。“一方既须注重物质的建设以谋民生之安乐康健;一方尤须注重精神的建设(例如有关民众教育之图书馆、影戏场等之设备,以及有关文化美术之古迹名胜之保存等类),以养思想之高尚优美。”“注重市民德智之培养,以谋根本之解决。盖不如是,不足使其晓然于都市设计之功效,而养成其自治之能力与牺牲之精神,然而欲使人民实收知难行易之效,又非藉教育与宣传之力不为功”(萧桐:《都市建设学·序》,《道路月刊》,第30卷,第1号)。

来源:光明日报   作者:涂文学  
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