经济学家们在两年前还都认为财政政策对熨平经济周期的作用并不显著，并对此深信不疑。但时至今日，全世界的政府，包括美国政府在内，几乎都在努力实施巨额的财政激励计划，期望财政政策刺激经济复苏的观点甚至也得到高等院校、政府和商业机构中的经济学家的大力支持。为什么会发生这样迅速而彻底转变？财政政策发挥其潜能需依靠哪些关键因素？万一奥巴马的财政刺激计划失败，世界将走向何方？

　　美国财政政策的轮回

　　财政政策进入美国政策决策者视野最早可以追溯到罗斯福新政时期。为应对1930年代的经济大萧条，罗斯福政府采取一系列政策措施，但是失业率仍有相当长时期在两位数以上居高不下，直至1941年，政府为配合租借法案的实施以及应对第二次世界大战，开始投入大量财政用于军事开支，改变之前的平衡预算的财政政策，这一状态才得到扭转。积极财政政策对解决大萧条中的失业和经济衰退问题成效卓著，成为凯恩斯主义最推崇的经典案例。

　　二战结束后，大部分美国宏观经济学家将注意力集中在研究如何更好地运用凯恩斯理论以预防失业。一部分经济学家设计出了复杂的计量经济模型，希望借此消除失业，或者退而求其次，至少可用于烫平经济周期的波幅。

　　然而进一步的分析和实证结果很快对此类工具的有效性产生了质疑，实证研究结果表明凯恩斯乘数比以往预想的要小得多。乘数较小的原因在于，引致的货币需求以及巨额财政赤字会影响长期利率，从而对利率敏感型消费存在挤出效应。此外，扩张性的财政政策使汇率发生变化，它会通过国际收支的渠道减少国内总需求，使得乘数进一步下降。

　　即便经济数据日趋丰富，计量经济技术不断取得进展，经济学家仍很难对经济正处于经济周期的哪个阶段做出明确判断，甚至不知道未来经济的发展方向，以及扩张性的财政政策对经济影响程度有多大。这种不确定性说明过于频繁和不断调整的财政政策有可能会增加而不是削弱经济的波动性。更严重的是，由于刺激消费或减税需要一个决策的过程，财政措施的实施也需要时间，这会给政策效果造成时滞，也意味着刺激计划实施的时机往往是在经济走出谷底之后，这样会给快速扩张的经济带来不合时宜的过度刺激。1960年代因扩张性财政政策而造成的滞胀局面，直接动摇了凯恩斯主义如日中天时代的根基。

　　之后反周期政策的操作重点从财政政策转向货币政策。经济学家认为调整货币政策能够更快捷，利率的变动可以通过诸多渠道对总需求产生影响。1980年代以来的低通胀率和经济周期波动的明显减弱，进一步提供了有必要倚重货币政策的理由。

　　财政政策卷土重来

　　然而，为什么近期人们又开始对财政政策产生兴趣？美国次贷危机发生以后，直到2007年第三季度，经济学家越来越清晰得发现本次经济下行走势与以前的衰退截然不同，货币政策不可能带领我们实现充分就业。

　　以前的几次衰退主要源于美联储为对抗通货膨胀而大幅提高利率，因而，当美联储认为反通胀的目标已实现，改变政策方向并降低利率，以房地产为主的产业可以在低利率作用下率先复苏，从而使经济走出衰退。

　　与以往不同的是，本次衰退并非源于高利率政策，因此美联储相机抉择的政策失去作用基础。事实上，本次经济衰退植根于风险的过分低估和过度杠杆化。随着次级贷款坏帐的大幅攀升，市场主体开始警觉以前对风险评估存在重大失误，资产的风险溢价明显过低。对风险的再评估导致以次级贷款为标的的证券、股票、房地产价格出现大幅下跌。房屋所有者的财富大幅缩水，消费能力受到极大削弱，进而导致社会投资萎缩以及商业房地产价格暴跌。由于市场普遍担心抵押贷款坏帐仍将进一步增长，与次贷产品相关的金融证券及衍生产品价格出现持续下跌。从而侵蚀了金融机构的资本金和资本充足率，削弱了金融机构的放贷积极性，造成信贷市场出现去功能化的情况，没有人愿意提供贷款，甚至对利率变动也无动于衷。显然，美联储无法通过降低利率改变经济下滑的走势，实际来看，尽管美联储大幅下调了联邦基金利率，但抵押贷款和公司债券利率仍维持高位，即便抵押贷款稍后有所下降，房地产价格的持续大幅下降仍对刺激房地产业复苏形成抑制。

　　2007年末，人们发现美联储对经济衰退束手无策，从而重新想到财政政策，开始考虑实施临时和一次性的减税措施，因这一措施能够较容易获得两党的支持并且能够较快得到实施。尽管不论是经济学原理，还是以往减税效果都显示大部分一次性减税金额将成为纳税人的新增储蓄而不是用于消费，但我们仍期望能够看到如同2001年时一次性减税产生的强劲效果，尽管后者技术上更应该被视为是税收政策的一次调整。

　　美国国会迅速通过了总额为800亿美元的减税方案，相应的资金分别于 2008年5月和6月份进入纳税人帐户，不幸的是消费者对此反映冷淡，我个人曾于2008年8月6日在《华尔街日报》上撰文指出这一政策的无效性，美国2008 年第二季度的消费仅增长120亿美元。个人收入和支出的月度数据同样显示，5月和6月的消费支出仅提高110亿美元。

　　最近几个月，美联储和财政部采取了许多措施以拯救信贷市场。这些措施取得了积极成效，银行信贷、货币市场共同基金，商业票据发行市场的颓势得到基本控制。但这些措施既没能增加信贷总量，也没能解决好前期金融机构倒闭导致的信贷市场去功能化的根本问题。尽管一个稳定的信贷市场是经济长期可持续发展的必要条件，但这还不足以完全扭转总需求下降的大趋势。

　　美国一揽子财政刺激方案的设计思路

　　审视当前的美国经济形势，一个明摆的事实是我们需要财政刺激计划，而且金额巨大。股票和房地产市场的暴跌使相关资产所有者的损失高达10万亿美元。财富效应的负面作用将使美国居民消费支出每年将减少4000亿美元甚至更多。消费支出的减少将造成产出下降和居民收入减少，从而反过来拖累消费支出进一步下降，这将导致总需求每年再减少2000亿美元以上。考虑到经济中存在的自动稳定机制，个人和企业所得税会下降，失业保险金增加，加上其它转移支付，这些有望对冲掉总需求下降的1/3的部分，GDP每年下降约4000亿美元左右。使本次经济下滑以及总需求的下降与以前的经济下行周期中的情况不同，之前存货会增加使部分过剩生产能力得以利用，总需求将得到一定程度的恢复。

　　当前经济中的挑战在于：如何在2009年和2010年每年增加4000亿美元的支出，以后可能增加更大的金额。这些支出中的一部分可通过提高美元的竞争力来实现，但美国竞争力的提升，其力度可能只是对冲国外收入和出口需求下降的部分。因此，为弥补剩余缺口，需要美国财政政策增加支出。

　　尽管财政政策在以前的运用中存在缺陷，但不能因此成为当前放弃财政政策的理由。原因在于，目前信贷市场存在不同以前的一些显著特征，借贷功能几乎丧失，货币环境极为宽松，政府实施赤字政策，增加借款不会导致市场利率出现上升；基础设施项目延迟开工以及由此带来支出增长的长尾不会成为重要问题，因为本轮经济下降周期将比以往几次历时都会更长。以往经济经历高峰到低谷时间约为12个月，而本次下行时间已经持续了12个月，而且可能远未见底。我个人认为能够在2009年见到底部就已经极为幸运了。即使经济开始复苏，其向上走势也将很慢，因为大部分家庭需要增加储蓄而不是增加消费，使得为退休或其它目的而储备的财富水平得以恢复。因此2009年，财政政策将会是有效的，效果可能相对并不显著，2010和2011年，财政政策如继续大幅增加消费，仍不至于导致经济过热。

　　除了一次性的税收减免可能有助于经济增长外，其他类型的税收政策也能增加有效需求。奥巴马在总统竞选中承诺对每位雇员实施永久性减税500美元，加起来是700 亿美元的税收减免，从而每年增加500亿美元的消费支出。缓征投资税等方法也能有助于鼓励投资，特别是缓征部分以后不再予以补征。对科研部门的大幅缓征税措施有助于缓和其投资过度下降，降低外国公司的税率有助于增加这些公司在美国的投资，从而帮助美国增加就业。奥巴马在竞选时提出，把对高收入阶层提高税率的提议推迟到 2011年以后，但纳税人，特别是高收入的纳税人，普遍认为可能不会等那么久。税率在未来将上升使得纳税人整个生命周期中收入总值的现值下降，从而使其减少当期消费。如果总统无限期推迟这一计划，将有助于提高当期的总消费。最后，由于市场担心红利税和资本利得税率会在近期予以提高。若这些税率能保持不变，将有助于股票价格回升，改善股市低迷的状态，从而增加个人消费和公司投资。

　　尽管运用得力的税收政策有助于尽快结束衰退，但政府加大支出仍然有必要。为使政府支出更为有效，支出的金额应该足够大、实施更加快速，并重点用于增加经济活动和促进就业，金额大小取决于政府支出采取的形式和持续时间长短。保证政府支出的及时性同样重要，因为如果一项开支从2009年开始，但一直拖延到2011年、2012年，其反周期的效果显然不如速战速决政策的效果。瓶颈部门的存在同样也需加以考虑，因其也将影响扩张性财政政策的效果。虽然不需要对增加桥梁和基础设施投资必要性进行质疑，也需对设计师和建筑劳动力的供给约束予以关注。

　　扩张性财政政策的投向重点

　　奥巴马在其经济刺激方案中重点确定了财政支出的五大领域，包括：医疗卫生、能源、教育、基础设施和救济支出。联邦政府将提供其中的部分支出，其余大部分将主要授权州政府和地方政府提供。除了奥巴马提出的这五大重点领域以外，对其他有些领域的投资同样可以起到刺激经济的效果，并可以成为扩张性财政政策的一个部分。

　　由于美国的国防开支几乎相当于其它所有开支的总和，所以在一揽子经济刺激方案中不应忽视这一部分。而有些媒体报道说，因为经济疲软，军备开支会被削减，这一观点让人吃惊，其中的逻辑可以说是完全颠倒的，经济运行中总需求的疲软意味着，为恢复经济政府开支的所有领域都有可能得到增加。伊拉克和阿富汗的军事行动消耗了大量的军备，对此需要加以补充和更新。在工业经济处于低迷阶段的未来两年，进行这样的更新有利于节约成本。以此扩展到更宽泛的领域，考虑到经济中存在着大量闲置的制造能力，任何一个部门，其维修和更新的成本将大大小于当经济恢复至充分就业时需要的成本。

　　为解决年轻人大量失业问题，可以考虑增加征兵的名额，假设征兵名额增加15%，则第一年可增加30000个就业岗位。将军人的在编时间调整为2年，之后可以复员就业。这样做的好处，一是可以为社会人员提供专业技能培训，包括电子、设备保养、计算机程序设计、核设备操作等，以助其未来增强就业能力。二是提供了储备军人库，在未来需要时可随时加以调遣。恐怖主义活动的增加以及美国国内犯罪率的提高，使得中情局和美国联邦调查局的经费变相受到削减，增加财政对这部分的支持有助于弥补其资金缺口。现有经济刺激方案中的另一个可以投放的领域是研究领域，即便加上美国国家科学基金会（NSF）和国立卫生研究院（NIH）提供帮助高校和医疗机构从事科研活动的资金，2009年政府在这方面的开支总额仍将会有所下滑。

　　除此之外，我们当然还能找出很多其他领域，让政府在其中可以有所作为，并能够在增加国民收入和就业方面取得立竿见影的效果。对此不再详细加以讨论。

　　奥巴马救市方案万一失败，美国未来命运将如何？

　　政府的经济刺激方案当然有可能失败，也就是说，2到3年后的失业率可能比现在更高，甚至看不到任何下降的迹象。尽管现在就考虑如果事情发生后我们该怎么办，似乎有些杞人忧天，但对由此可能发生的结果进行预测，并做好心理准备应该是有利无害。

　　如果救市方案失败，将会产生三种可能，第一，政府支出的数量需要进一步提高。要想知道增加的支出是否有效，需要对每一项支出的效果进行详细分析。第二，扩张性的财政政策措施将从增加政府支出，转变成为对个人和企业实施永久性大幅减税。一旦选择这样的财政扩张战略，政府支出部分将不得不作相应调整，以限制政府赤字的过度增长。第三，美元有可能会出现贬值，不管是自愿或是有计划安排的，贬值的幅度应大到足够消除现在的巨额贸易赤字，即足以刺激出口，用美国自己制造的产品代替从其他国家的进口产品。

　　如果将这些可能后果深深植入脑海，我们现在唯一能做的就是希望政府目前实施的税收政策和经济刺激计划，以及抵押市场的创新举措，已经足以帮助美国经济恢复到充分就业。

　　（作者为哈佛大学经济学教授，美国国家经济研究局名誉主席。本文选自中国发展研究基金会提供的背景报告，将收录在 2009年5月出版的《美国经济学会2009论文汇编》。）