［摘要］中国城市化快速发展为城市规划提供了难得的历史机遇。城市规划在为城市发展做出贡献的同时，也招致了公众的批评。本文认为，基于维护多元利益平衡和促进公共利益考量，城市规划有必要推进信息公开，扩大公众参与，完善城市规划委员会制度和首席规划师制度，加强对规划机构的监督。

　　［关键词］城市规划；公共政策；规划师；城市政府

　　中国正处于历史上前所未有的城市化快速发展时期。进入21世纪以来，中国城市化率平均每年提高1个百分点，每年有1300多万人口要从农村地区转移到城市生活、工作和居住。中国城市化和城市建设的快速推进，为城市规划与管理提供了难得的发展机遇。

　　一、中国城市规划的路径转型

　　伴随着政府治理转型的步伐，中国城市规划研究正在经历着从物质空间研究视角向从社会利益和公共政策研究视角的路径转型。传统上，城市规划被看作是城市物质空间的社会工程设计方案。在此研究路径下，城市规划关注的主要问题是如何改善城市物质空间环境，它往往先从一般性的图解开始，以愿景性的蓝图结束。规划师把主要精力花在研究空间规律上，认为只要在理论上说清楚空间发展规律，城市规划就实现了科学化。但在利益博弈的现实面前，规划师苦心设计并陶醉其中的城市总体空间秩序却不堪一击，常常被政治家和企业家“解构”得支离破碎。［1］

　　由于空间路径的城市规划面临困境，近年来，从公共政策视角分析和研究城市规划问题逐渐成为一种新的研究路径。2005年建设部发布的《城市规划编制办法》明确规定：“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展和建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。”［2］在公共政策研究路径看来，物质空间设计途径一方面反映了规划师对于城市发展的良好愿望；另一方面也反衬了规划师对于社会因素的天真态度。城市是建立在分工基础上高度复杂的社会共同体，社会成员的利益诉求具有多样性，不同利益诉求之间可能存在冲突。随着城市规模的扩大和结构的复杂化，任何一种出于规划师个人意愿、局限于某一方面考量的城市规划，由于难以平衡城市多元利益诉求，都注定无力掌握并控制城市发展的实际轨迹。城市社会利益格局的复杂性，客观要求城市规划能够正视多元化的社会利益诉求，经由一定公共选择过程，对城市建设和发展作出权威性的目标选择和综合部署。

　　在计划经济时期，由于不承认个人利益的合法性，在“舍小家、顾大家”的思想指导下，结果是“国家利益”替代了“公共利益”，政府作为国家利益的代表者，由其做出的城市规划也就算是代表了公共利益。但是，这种所谓的公共利益是以无视个人利益为前提的，既不能反映公众的个人意愿，也无法有效回应公众的集体愿望。随着市场经济体制的确立和完善，经济运行主体不再是单一的公有制主体，各种经济主体，不论是自然人还是法人，不管是国有企业还是民营企业，都有着追求自身利益最大化的内在动机。于是，什么是公共利益作为一个问题就凸显出来了。

　　在市场经济体制下，社会利益格局呈多元化发展趋势。在城市规划和建设领域，它具体表现为建设主体多元化、社会需求多元化。在此形势下，城市规划已经不是城市政府对城市建设和发展的单方面具体安排，城市政府不再是建设行为的唯一主体，而是主要担负着建设活动管理者的角色。政府投资不再是城市建设投资的主要来源，政府要通过各种政策措施来吸引社会投资。土地使用也不再是政府独家垄断，而是以商业开发和城市经营为主。面对这种局面，作为城市公共管理的重要手段之一，城市规划应当以协调多元社会利益诉求、维护多元利益平衡、促进公共利益最大化为使命。

　　二、城市规划过程中的多元利益博弈

　　自20世纪80年代以来，中国经济以年均10％以上的速度发展，经济增长率长期保持世界领先水平。伴随着经济快速发展，城市建设投资总额逐年增加，城市发展和基础设施都有了显著改进。在上世纪80年代，城市居民必须忍受居住面积狭小和通讯、能源使用、公共交通及出行上的极大不便。而今天，旧城改造、新区开发和基础设施建设，给市民的生活带来了巨大变化。城市人均居住面积、污水处理率、燃气普及率、人均拥有道路面积、人均公共绿地面积等各项指标，都有较大幅度的增长。［3］