党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展一体化格局作为根本要求，并且第一次从国家战略层面明确了城乡一体化发展的目标：“到2020年，基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制”。这标志着我国农村改革发展站在了一个更高的历史起点上，广大农民在新一轮的农村改革发展进程中，将分享到更多改革发展的成果；也标志着多年来形成的城乡分割的二元格局将被彻底打破，城乡关系将进入平等协调融合发展的新时期。

　　城乡一体化发展是党中央科学把握世界各国现代化发展的一般规律，深刻总结建国以来特别是改革开放以来我们党处理城乡关系问题的经验教训，正确判断现阶段我国经济社会发展面临的主要矛盾而做出的重大战略决策。推进城乡一体化发展，是贯彻落实科学发展观的重要体现，是构建社会主义和谐社会的重大举措，是完善社会主义市场经济体制的内在要求，其现实意义和历史意义都极其深远。城乡一体化发展的要义在于构筑平等、协调、相互融合的新型城乡关系。从我国的现实情况出发，推进城乡一体化发展应从以下路径入手：

　　一、统筹城乡建设规划，构建科学合理的城乡空间布局

　　城乡各类社会经济活动都是以一定的区域作为物质载体的，因而优化城乡空间布局，强化城乡空间联系是实现城乡有机结合，互动发展的必要前提。过去我国长期受城乡二元结构和体制的制约，城乡建设规划彼此脱节，城市和乡村建设割裂进行、无序扩展，城乡间没有形成合理的空间对接。其结果导致城乡间正常的集聚和扩散效应无法实现，各种资源和生产要素难以自由流动、优化配置。不仅严重影响了城市和乡村的健康发展，同时也加大了城乡间的差距。推进城乡一体化发展，必须打破城乡规划分离的状况，建立起城乡一体的规划制度。要在市、县域范围内，制定包括市区和乡村在内的长远总体规划，统筹土地利用和城乡发展。在规划中，要按照自然规律、经济规律和社会发展规律，进行科学的区域功能定位，合理安排城乡居民居住区，农田保护区、工业区、商贸区、休闲区、生态涵养区等空间布局，以实现土地等资源的节约集约利用和优化配置，以及城乡发展的相互衔接和相互促进。

　　二、统筹城乡产业发展，培育有机结合、连接互动的城乡产业体系

　　经济发展是社会发展的基础，而经济发展又离不开产业支撑，因此加强城乡产业间的分工协作，密切城乡产业联系，促进城乡经济融合，是最终实现城乡经济社会一体化发展的关键。在以往城乡分割的旧体制下，城乡产业发展缺乏统一的规划，没有形成有效的产业协调机制。许多城市和农村为了追求局部利益，往往都选择上马一些所谓的“利高税重”产业和项目，城乡产业同构现象突出，低水平重复建设严重，导致产品结构性过剩，生产要素得不到合理的配置。推进城乡一体化发展，必须在统筹城乡规划的基础上，根据城乡资源各自的特点和优势，加强产业协调，形成一体化的城乡产业体系。具体来说就是，政府要对城乡产业发展进行必要的宏观调控，通过财税、金融、产业政策和法律法规等工具和手段，加强对城乡产业发展的引导、规范和协调，避免城乡产业的无序发展和低水平重复建设。农村乡镇企业应以加工转化农村资源为重点，充分利用农村地区丰富的劳动力资源和自然资源，发展农副产品加工业或其他资源加工业。同时，积极承接城市的产业链条，大力发展加工装配、物流配送、仓储运输等加工服务业，走与城市产业错位发展或对接发展的产业发展道路，避免城乡产业的简单雷同。

　　三、统筹城乡基础设施建设，打造城乡联动发展的物质基础

　　基础设施状况是影响社会经济发展的重要因素，加快城乡基础设施一体化建设，实现各类经济要素的顺畅流动，保证城乡关联渠道的畅通，是实现城乡一体化发展的重要基础。长期以来，在城乡分治的二元体制下，城市偏向的制度设计，使得农村基础设施建设因缺少资金投入而严重滞后。迄今为止，我国还有近100个乡镇不通公路，4万个行政村不通沥青路和水泥路，约1000万农村人口用不上电，相当一部分山区农村无法使用移动通讯工具，约2.3亿农村人口饮水未达到安全标准。农村交通、通信、供电、供水等基础设施落后，一方面阻碍了城市中先进的生产要素和产业向农村的流动和转移，限制了城乡经济交流；另一方面也影响了城市文明向农村的传播，削弱了城市的示范和带动作用。推进城乡一体化发展，必须在统筹规划的前提下，将各项基础设施向农村延伸，形成完善的城乡基础设施网络。从目前实际情况出发，城乡基础设施一体化建设，需从以下几方面着手。首先，要加强城乡交通网络建设。应按照城乡一体化发展的要求，搞好城乡公路网的修编和调整，完善市域高速公路网，同时着力抓好县和区域中心镇的公路网建设，拓展县、乡、村公路的通达深度和广度，全面提高通行能力。其次，要加强城乡信息网络建设。应逐步建立包括计算机网络和通信网络在内的城乡一体化现代信息网络，实现城乡信息资源的共享。再次，要积极推进农村电网建设。通过电网延伸、风力发电、小水电、太阳能光伏发电等措施，尽早解决农村无电人口的用电问题。此外，还应在有条件的地区逐步推行城乡供水、供气、供电、排污、防洪减灾、通讯、垃圾清理等公用设施一体化。

　　四、统筹城乡公共服务，缩小城乡社会事业发展的差距

　　目前，我国城乡间存在的最大差距，莫过于社会发展领域的差距，因而，推进城乡一体化发展，必须着力改变农村教育、医疗、文化等社会事业的发展显著落后于城市的状况。其根本措施是要不断加大农村公共财政投入，缩小城乡人均公共财政支出的差距，逐步实现城乡公共服务均等化。具体来讲，在教育服务方面，要建立和完善农村义务教育管理体制，加大农村基础教育投入的倾斜力度，促进城乡教育的均衡发展，共享城乡优质教育资源，实现公平教育。在卫生服务方面，要巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，要完善农村医疗救助制度，健全农村三级卫生服务网络，为农民提供安全价廉的基本医疗服务。在文化服务方面，要尽快形成完备的农村公共文化服务体系，建立稳定的农村文化投入保障机制，努力丰富农民的文化生活。在社会保障方面，应贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。要按照个人缴费、集体补助、国家补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度，创造条件积极探索城乡养老保险制度有效衔接的办法。

　　五、统筹城乡劳动就业和社会管理，加快建立统一的劳动力市场

　　促进劳动力资源在城乡间自由流动和优化配置，是缩小城乡差距，实现城乡经济社会协调发展的客观要求。近年来，我国政府为了打破城乡分割的二元劳动力市场格局，对就业制度、劳动用工制度以及户籍制度进行了一系列改革，也取得了一定的成效。然而总体来看，歧视性的就业制度并没有完全消除，城乡分割、条块分割的社会管理方式也没有得到彻底改变，全国统一的劳动力市场尚未形成。因此，推进城乡一体化发展，必须进一步加大城乡劳动力就业和社会管理统筹力度，积极构建统一的劳动力市场，努力实现劳动力在城乡间无障碍地有序流动。

　　首先，要继续清理、废除针对农民工的歧视性就业规定和不合理限制，以劳动者自主择业、企业自主用工为目标，实现城乡统一的就业登记制度，加快形成城乡劳动者平等的就业制度。同时切实加强农民工劳动权益保护，尽快实现城乡劳动者同工同酬。

　　其次，要进一步健全覆盖城乡的公共就业服务体系。要完善人力资源市场信息发布制度，强化就业服务机构为劳动者提供免费就业服务的责任，同时加强就业培训，增强劳动者的就业能力和创业能力。

　　第三，要完善农民工社会保障制度，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法，同时逐步实现城乡各项社会保障制度相互衔接。

　　第四，要推进户籍制度改革，继续实行以具有稳定就业和住所为基本条件的户口迁移准入制，放宽中小城市落户条件。同时，进一步剥离附着在户口上的不公平福利制度，逐步将农民工纳入就业地社会管理，使农民工平等享受就业地的各项公共服务，加快实现农民工就业、医疗、子女教育、社会保障等基本服务和管理的社会化。

　　（作者系黑龙江省委党校教授）