任何一种制度安排的实际绩效，都必须置于与之相关联的一系列制度安排共同构成的制度网络中，从制度安排的耦合关系中加以考量。在理论界已就“省管县”改革的必要性和可行性达成广泛共识的背景下，需要对这一改革可能取得的实际绩效保持高度审慎的理性态度，摒弃那种设计“最优”方案，实现“一次性跳跃”的建构理性主义的冲动，将“省管县”改革纳入更为宏大和复杂的体制变迁背景，纳入中国行政体制改革的总体框架之中，对其实施过程可能面临的挑战，及其可能产生的政治—行政效应进行理性的分析和评估。

　　近些年来，随着“省管县”改革的思路得到决策层认可之后，理论界在“省管县”改革的必要性和可行性方面已经取得了广泛共识。借鉴“市管县”等许多体制改革的经验教训，一项被普遍看好甚至被寄予很高期望的体制改革，最需要避免的是，将现行体制的诸多弊端非理性地一并归咎于已被确认为当下改革对象的旧体制，一厢情愿地拔高新的制度设计的预期绩效，进而试图通过某种科学设计，建立“最优”的制度安排，实现自上而下的“一次性跳跃”，使现行体制的弊端得到根本性的解决。人类众多体制创新的经验和教训都在启示我们，我们越是对某项体制变革的预期绩效憧憬满怀，最终我们越是可能陷于失望的境地。一项体制变革，制度设计越是精致、“科学”，预期绩效越是趋近于“最优”，在具体实施过程中就越是容易发生“走样”现象，最终的效果也越是可能背离制度设计的初衷。笔者对“省管县”改革的必要性和可行性，原则上均持认同态度，但一直倾向于以审慎的态度和理性的眼光来对待这一也许被寄予了过多期望的改革。［1］在此，我们仅基于规范性研究的取向，将“省管县”改革纳入更为宏大和复杂的体制变迁背景之中，从四个维度就“省管县”改革可能面临的挑战，及其可能产生的行政和社会效应作一简要的分析和评估。

　　一、 演进论视角下的省管县改革

　　以“省管县”取代“市管县”，是行政管理体制特别是地方政府管理体制的一场重大变革，涉及一系列的体制问题。对此，我们首先需要摆脱的是那种对制度创新绩效的理想化憧憬，以及“一揽子”解决的制度建构热情。从某种意义上说，任何交织着复杂的利益关系的重大体制改革，都必然是一个持续性的甚至是“试错性”的过程。

　　在建构理性主义与演进理性主义的分野中，哈耶克毕生坚持的一个重要信念，就是认为“自发社会秩序”所遵循的规则系统是进化而非设计的产物，这种进化过程乃是一种竞争和试错的过程。“那些被长期证明对人类福利意义重大的社会制度，虽然都是人类行为的产物，但绝对不是人类设计的产物，因而也就不能以演绎推理暗示出的任何方式来重新建构”［2］（P6）。

　　哈耶克强调，由社会行为规则体系所构成的“扩展秩序”(the extended order of humancooperation)是自生自发的，其演进发展过程的复杂性，远远超过了人类理性能力的范围。对于这种复杂现象，人类充其量只能掌握一些有关它的一般结构的“抽象知识”，而这根本不足以使我们有可能重新构造它们，或是预见到它们的具体形式和具体细节。虽然哈耶克讲的“自生自发秩序”的演进逻辑更适用于整个文明的进化，而不是一般性的体制或制度创新。［3］（P11）但人类无数改造社会的宏大工程都深刻地警示我们，在体制创新的过程中，需要保持高度的审慎态度，坚决防止那种将人类的生活纳入某种精心设计的“最优”制度之中的“致命的自负”。

　　中国市场化改革“摸着石头过河”，“在干中学”的过程，在相当大程度上印证了哈耶克关于市场经济的扩展秩序是在长期的“试错性”探索中逐步形成的理论。除了延续时间较长以外，中国渐进性改革的逻辑主要体现在：一是改革没有预先确立一个明确的恒久不变的目标，更没有一个精心规划的蓝图和改革时间表。改革的进程基本上按照“先易后难”的原则循序渐进地展开，而且常常是走走停停，反反复复。二是重大的体制性突破，都不是在精心设计的基础上由决策层自上而下启动的，而往往是源于基层民众和基层政府的“试错性”尝试，甚至是“非法”的创新实践。整个改革过程呈现出相当明显的“摸着石头过河”的“试错性”特征。三是体制改革最终产生的结果，往往同改革的初衷大异其趣，经常出现“有心栽花花不开，无心插柳柳成荫”的局面，甚至出现“歪打正着”的局面。［4］正如转型经济学家热若尔·罗兰曾经说过的那样：“转型社会的一个重要问题在于，以现有的制度环境为起点的转型过程并不一定会达到人们所预想的某个终极目标。”［5］（P4）