● 理论视野

　　地方政府融资平台在促进地方经济发展、缓解资金紧张中发挥了特殊的作用，但隐藏在其中的融资信贷风险等问题也逐步凸显。本文对全面评估和有效防范地方融资平台风险进行一些深层次的思考。

　　地方政府融资平台是地方政府为了城市基础设施的投资建设通过划拨土地等资产组建一个或多个资产和现金流可以达到融资标准的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，以政府的名义担保进行融资，并在必要时以财政补贴等作为还款承诺的载体。虽然各级政府融资渠道各不相同，但最终都将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。在投入市政和公共事业的资金中，地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资，其余筹资则主要来自于政府融资平台的贷款。

　　地方政府融资平台贷款：必须引起高度关注的经济现象

　　地方政府融资平台数量很多，统计资料显示，我国目前不含县区和乡镇的融资平台全国已有3800多家地方融资机构，管理总资产达8万亿元，若包含各省、区、直辖市全国合计8000多家平台公司。其次，地方政府融资平台贷款数量大，地方政府融资平台贷款占银行贷款比例上升，占新增贷款总量比约40%。地方政府融资贷款中项目贷款占多数，占全部融资平台贷款比例已超过80%，即项目贷款余额近5万亿元。

　　地方政府融资平台在经济发展中发挥了一定的积极作用，但随着融资规模的扩大、贷款总量的急剧增长，风险逐步凸显。

　　一是政府信用风险：由政府建立的融资平台主要的经济活动是以政府或相关部门为负责人、以政府信用为基础进行融资贷款，随之而来的也就是由政府财政承担的还债责任。但此类融资平台累积的巨大融资规模使得政府隐性债务负担过重，甚至完全脱离了财政的实际承受能力，资金链断裂的问题随时都可能出现。基于地方融资平台的数量和融资规模暴涨，地方政府债务负担加重，就县乡级投融资平台而言其2009年造成的新债务增加了5万亿元，历年累计债务合计达到了11万亿元，地方融资平台的贷款已占地方政府收入的240% ，地方财政赤字率高升。只要政府负担的这部分债务得不到及时偿还，就会打破政府融资平台的正常运转，使政府信用面临巨大风险。

　　二是资金信贷风险：银行在与这些平台合作过程中，即便面对的是财务不透明、信息不对称的融资平台公司，但因为其是政府背景贷款也会提高对此类融资平台偿债能力的信任度，导致出现了重复抵押、虚拟抵押等问题，使银行资金面临较大的风险。

　　三是社会稳定风险：大量的贷款资金涌入政府融资平台，挤出了经营性企业的贷款资金需求；土地运作贯穿于地方政府融资的全过程，耕地保护风险较大，十八亿亩耕地红线将面临极大的挑战。在后危机的经济不稳定时期，宏观经济一旦反复必然冲击政府财政，进而严重影响居民消费水平和就业率，无节制扩张的政府融资平台隐藏着巨大的社会稳定风险。

　　地方政府融资平台隐藏着多方风险，已引起监管层以及社会各界的高度关注。2009年7月国家银监会就正式发布《固定资产贷款管理暂行办法》与《项目融资业务指引》，确保固定资产贷款资金真正用于实体经济需要，防止贷款被挪用，并严格防范项目融资风险，此外还严格规定贷款资金凡单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元的，必须采用贷款受托人支付的方式，规范了信托、银行、政府三方的大部分政信合作项目。1月19日国务院第四次全体会议提出，更好地发挥财政政策在扩大内需中的作用，尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险。中国人民银行行长周小川在央行2010年工作会议上也指出,要合理评估和有效防范地方融资平台信用风险。

　　关于地方政府融资平台的思考

　　(一)地方政府融资平台贷款从贷款形式上并无可非议，也符合商业银行贷款的基本条件，而且在实际工作中已经大量发生。现在要解决的是地方政府融资平台与商业银行构成的信用关系真正的借贷双方主体到底是谁？这可以分为两类，一类是由地方政府融资平台主体，自主经营，将来贷款偿还完全由融资平台主体来执行，此时的融资行为无论从形式还是内容都是合法的；一类是由地方政府融资平台融资，但贷款最终是由地方政府偿还或由地方政府担保偿还，这种贷款形式要件合法，但内容却不符合国家有关规定要求，也就是国家前些年提出的“打捆贷款”的概念，后一类贷款值得商榷。

　　（二）地方政府融资平台在缓解金融危机影响、扩大内需、促进经济复苏中发挥了关键作用。现在经济形势向好，我们不能用最理想或现在的认识来要求历史，而要更现实、更客观地看待这一问题。毫无疑问。假如2009年各地政府不通过地方政府融资平台融资，地方经济不可能有如此大规模的投资需求，也不会形成相应的内需，经济复苏也不可能有如此的速度和效果，至于地方融资平台中出现的问题只能定义为应对金融危机、加快经济复苏必须付出的成本，这个成本是必须并且是高回报的。

　　（三）地方政府融资平台的风险性随着规模的不断加大，加之在2009年形成投入多、增长快、比重高等特点，一些地方也已风险显现，但并不是大部分出现风险，有些地方利用政府融资平台形成了地方经济的良性投入与互动，经济实力强的地方融资则是灵活地运用了财政与金融的杠杆，而经济基础较差的地方政府融资无疑会加大信用风险。现在关键是如何保持良性的地方融资平台持续发展下去。这就要区分不同类型的地方政府融资平台贷款并实行差别化和动态化分类管理。1、区分不同层次和地区的地方政府融资平台。从行政层次看，地方政府融资平台贷款风险结构的特点：县级和乡级财政实力相对较弱，该类融资平台目前规模比较大风险相对较大；而省级、地市风险相对较小。我国东部发达地区经济和财政增长能力很强，负债水平相对较低，债务风险较小，而西部地区的风险相对较大。2、区别不同性质的地方政府融资平台。从地方政府融资平台公司的性质看，第一，对于项目资金只靠财政来投入，其余主要通过银行贷款等途径来满足项目建设资金，又有经营性收入可以自负盈亏，其项目建成收益可偿还银行贷款本息的政府投资公司或开发公司，可以按商业化运行直接转向市场化的融资。银行可以按商业原则来进行评估，贷款给那些自身经营收入完全能满足未来还本付息的公司，而不必要考虑地方政府的财力。第二，对于纯属用于融资并无具体业务的平台，应当纳入重点监控风险的行列，商业银行要从项目建设的必要性、地方财政收支状况、偿债能力等来分析判断贷款偿还能力；第三，对于有部分收益的组建公司又要分析投资经营的收益情况，而不是单纯从商业化角度评估建设项目本身。可以运作的项目就交由市场主体运作，必须由政府运作的项目允许地方融资平台发挥作用。

　　（四）任何融资行为都会存在风险，关键在于如何防范、化解和控制。地方政府融资平台贷款产生有其合理的一面，对这一行为如何加强管理、保持合理规模、构建风险防范和化解机制才是最基本的思路。地方政府融资平台贷款的主体有其特殊性，所以地方融资平台信贷风险的防范与化解上也有别于一般的信贷风险产品。1、纳入预算，统一管理。要切实处理因为换届问题造成的责任不清以及地方融资平台公司拖欠银行贷款的问题，要统筹规划，统一管理，将地方政府融资平台贷款的负债建设项目、投资规模和范畴和偿还本息等计划纳入预算控制。地方政府融资平台贷款融资的期限也应进行控制，原则上最长不得超过政府任期。2、严格程序，加强监管。融资平台融到的资金实质上最终还是由财政资金偿还，而财政资金系公共资源，如果完全交由平台运用往往造成资金使用随意性，没有硬约束。所以要将融资平台融到的资金全额纳入财政收入支出体系进行管理。地方政府融资贷款应全部置于财政部门和人大的监控之下，接受人大的监督审查。3、健全各级政府债务的偿还保障机制。消除财政承诺式的偿还责任的“软约束”，由专门法律规定政府负债额度；立足长远建立相应的市场退出机制，通过市场机制处置贷款抵押担保物，通过法律手段强制政府融资平台兑现对银行债权的偿还承诺。将政府融资平台土地交易收入全部纳入偿债基金账户，用于偿还银行贷款，不得用于新的项目建设，以减少融资平台的债务。4、严格界定地方债务考量标准。对地方政府债务融资制定风险控制标准，包括一定的规模控制标准和一定的风险预警系统，通过严格的规定来约束地方政府的融资行为。考虑到我国基础设施完善所带来的地方政府土地收入的提高以及其他收入水平的稳步提高，可以制定我国实际的地方政府可以承担的最大债务规模。5、商业银行要建立适应地方政府融资平台贷款风险特点的管理体制。

　　（五）积极推动地方政府融资形式多样化。这是缓解地方政府融资平台银行信贷压力的有效途径，有利于解决政府融资平台融资成本高、风险大的问题，也便于中央对地方负债进行有效控制和管理。

　　（作者单位：南京财经大学金融学院)