近年来，有关运管、社会保障、文化等领域“钓鱼执法”的报道屡屡见诸报端。本文以最近引发热议的运管领域“钓鱼执法”为例，对“钓鱼执法”进行简要分析。

　　运管领域的“钓鱼执法”，是由与运管执法机关有合作关系的“钓钩”以生病、事急等原因骗取车主的同情，在车主允许其搭便车后，在车上强行留置“报酬”并作证，最终由运管执法机关认定车主“非法营运”并进行处罚。2009年9月，上海白领张晖因好心搭载自称胃痛要去医院的路人（实为执法大队的“钓钩”），结果被闵行区交通执法大队认定为载客黑车，罚款1万元。10月，河南小伙孙中界在浦东新区遭遇同样经历后，为了证明自身清白，不惜“断指”。在上海“钓鱼执法”事件中，浦东新区、闵行区政府最终承认使用了不正当调查取证手段，决定撤销原行政处罚行为。所谓“不正当调查取证手段”，具体而言是利诱手段。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料依法不得作为定案根据。在笔者看来，“钓鱼执法”不仅仅是“不正当调查取证手段”的问题，而是当前我国行政执法存在问题的集中暴露。

　　不明确的执法依据

　　明确性是法律规范的基本要求。制度含义清楚、规定明确，执法机关才能做到严格执法，既不乱执法、又不“不作为”。观察“钓鱼执法”，运管执法机关的执法依据不够明确、不够细致，是造成“钓鱼执法”的重要原因。对非法营运的管理，上海市运管执法的依据是《上海市出租汽车管理条例》。该条例第四十九条规定，擅自从事出租汽车经营的，由市出租汽车管理处没收其非法所得，并处二千元以上五万元以下的罚款。问题在于，对于如何构成“擅自从事出租汽车经营”，条例并未作出明确界定。这就给执法机关“灵活掌握”留下了过大的空间。上海市运管执法机关掌握的标准是，只要车主收取费用，不论次数，一律构成非法运营。这一标准严重违背合理原则。法律之所以被人服从，不仅因其具有强制力，更因为它是多数人意志的体现，符合社会的主流价值理念、是非标准。在频频发生的“钓鱼执法”中，姑且不论有的车主根本就没有提出收取费用、甚至拒绝收取费用，就算收取了费用，一次偶然的载人行为就构成了“擅自从事出租汽车经营”，需要处以高达万元的罚款？这种认识显然不合社会常理，自然难以让人信服。

　　根治“钓鱼执法”，要从完善有关立法入手，准确界定“擅自从事出租汽车经营”，既有效控制执法机关的裁量权，又便于执法机关在实践中遵守。进一步讲，规范行政执法行为，首先要在提高制度质量上下功夫，使制度成为符合规律、便于遵守的规则。

　　不合法的执法主体

　　在上海“钓鱼执法”事件处理中，政府承认使用了不正当调查取证手段，但对于取证手段如何不正当,没有进一步说明。在笔者看来，除采取利诱手段外，“钓鱼执法”的取证主体也有不合法之嫌。“钓鱼执法”的取证行为包括车上和车下两部分。车下的取证由交通执法大队进行，具体方式是对车主和“乘客”进行询问。这部分取证行为的主体明确，无合法性问题。车上的取证由事先被告知执法时间、地点的社会人员（即“钓钩”）假扮“乘客”进行，具体方式通常是录音。浦东区人民政府组成的“孙中界案件”调查小组发布的《关于上海浦东新区“10·14”事件的调查报告》称，“乘客”陈雄杰在原南汇交通执法大队其他执法活动的案卷中曾经以“乘客”身份作证非法营运。可见，“钓钩”与交通执法大队之间形成了事实上的合作、雇用关系。从有关报道看，“钓钩”有时被行政执法机关称为“协管人员”、“协查人员”、“协案人员”等。受交通执法大队的“安排”或者“委托”，“钓钩”介入到行政执法中，独立承担起了车上部分的取证工作。

　　按照行政处罚法的规定，除当场可以作出行政处罚的外，调查、取证是对违法行为人实施行政处罚的必经程序，由执法机关进行。因此，调查、取证是行政处罚行为的一部分。在“钓鱼执法”中，“钓钩”的取证行为不再是“有正义感人士”自发的个人行为，而成为行政执法行为有组织、有计划的延伸。这时，“钓钩”实际上在代表交通执法大队行使本应由行政执法人员行使的取证权。而行政权（包括部分行政权）是万万不可由非行政机关人员的个人行使的。行政权是一种非人格化的权力，其价值和使命是实现公共利益；而个人是无可厚非的私利追逐主体。当具有强制性的行政权与个人“联姻”时，自然就会成为“潘多拉的盒子”。近年来，一些行政执法机关允许聘用人员从事取证、检查等行政行为，侵犯公民合法权益的现象时有发生。针对这种现象，国务院于2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》要求，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作；2008年发布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》进一步规定，严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，要坚决调离行政执法岗位。但从实践看，这种现象，包括“打擦边球”的情形，显然屡禁不绝。

　　“钓鱼执法”表面看来是取证方式不正当，本质是行政权向私人转移而发生“异化”。坚持依法行政，规范行政执法行为，要坚决制止无行政执法主体资格的单位和个人行使执法权。

　　不充分的执法保障

　　从上海“钓鱼执法”事件的有关报道中，可以得知运管执法机关每年都要完成上级分配的罚款指标，也存在着个别执法人员与“钓头”存在利益关联的现象，但所幸上海运管执法机关似不存在“执法养人”的问题。从全国范围看，“执法养人”无疑是不少地方“钓鱼执法”的重要动力。行政执法经费应当由财政统一予以保障，这是不言自明的道理。国务院制定了《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线规定行政处分暂行规定》，并且在有关文件中三令五申：要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，罚没收入必须全额缴入国库，纳入预算管理；对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的，要给予处分。现实情况却是，不少行政执法机关的经费仍然取决于其罚没收入，在一些基层行政执法机关，返还经费占执法经费的比例还比较大；近年来，不少行政执法机关纷纷聘用协管人员，有的协管人员工资福利等全无财政保障，完全由行政执法机关自行解决，这使“执法找钱”的现象更加突出。

　　财政保障不足是有的行政执法机关及其工作人员乱执法、不作为的根本原因。实现严格、公正、文明执法，必须从国家层面对这一问题给予充分重视，并切实加以解决。否则，“钓鱼执法”及类似现象难以从根本上消除。

　　经过三十年的法治建设，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，法治建设“无法可依”的矛盾基本得到解决，法律得不到严格实施逐渐成为实行法治的主要矛盾。确保法律制度得到良好实施，第一位的要求是行政机关依法履行法定职责，不越权、不滥权、不失责，在严格执法的同时，充分发挥示范和表率作用。实现严格执法，必须推进制度、体制、机制的全方位创新，这无疑是法治建设的一项重要而紧迫的任务。对“钓鱼执法”这一矛盾焦点进行刨根问底，并提出切实有效的解决办法，是促进严格执法的契机。(作者为中国人民大学公共管理学院博士后研究人员)