【摘要】

　　机关事业养老保险对保障离退休人员基本生活、稳定机关事业单位工作、推进经济社会等各项事业全面、健康发展发挥了重要作用。新时期、新条件下，机关事业养老保险的发展又出现了许多新的问题与矛盾，突出表现在：尚没有统一的全国政策，统筹层次低、缴费与待遇水平不挂钩等方面，这些都一定程度上制约了机关事业养老保险事业的发展。

　　【关键词】机关事业养老保险　 发展　 制约因素

　　【正文】

　　机关事业养老保险是我国社保体系的重要组成。我国机关事业养老保险开始于1993年，雏形基本形成于1995年。十多年来，机关事业养老保险在改革与实践中取得了长足发展，探索出了一条具有中国特色的运做模式，并为我国逐步建立起来的市场经济体制发挥了重要的“安全网”和“减震器”作用。但由于试点工作均以县（市、区）为统筹单位，尚未形成全国统一的机关事业养老保险模式，各试点地方各自为政，出现了统筹层次低、基金规模小、地区间基金不调剂、财政不补贴、抗风险能力弱等的不利局面，导致机关事业养老保险在新时期、新条件下出现许多新矛盾与复杂问题，这些都严重束缚了机关事业养老保险的发展。

　　通过这几年的机关事业养老保险一线工作，总结出制约机关事业养老保险发展的瓶颈——没有全国统一的机关事业养老保险政策，地方试点各自为政；政策不规范，统筹层次低；地区间财力水平相差大，基金规模小等，导致机关事业养老保险发展的不平衡。

　　一、制约因素

　　1、根本原因：缺乏更大范围、更高层次的统一政策

　　机关事业养老保险工作已开展十多年，各县（市、区）根据本地基本情况制定出适合本行政区域内的机关事业养老保险政策。但由于机关事业养老保险制度改革缺乏国家统一步调，各地进展不一、实施细节千差万别，加上国家尚未出台统一指导政策，使各地出现政策上的多样性、不配套，方案上的随意性、不规范，导致经办机构与有关职能部门协调困难，工作被动。又因地区经济发展不平衡，致使机关事业养老保险工作在新形势下出现了众多新矛盾、新问题。

　　表现在：地区间政策不统一，导致机关事业养老保险负面影响大。

　　有些地区实行机关、事业单位全员统筹，全部参加机关事业养老保险；有些地区只搞自收自支事业单位养老保险。导致相同地区的机关事业单位工作人员有的个人月要承担近百元的养老保险费，而有的则不需要承担，但退休时却享受同样的退休待遇。统筹范围外调动时矛盾更突出，尤其是由经济薄弱地区调入经济发达地区，之前缴纳的调入地承认工龄，退休后正常享受调入地退休待遇。

　　另外，有些地区原先实行的是全员参保，但由于种种原因，统筹范围逐渐缩小，只开展了事业单位的养老保险工作，机关、参照公务员单位不参保，退休后享受同样待遇；有些地区原先实行的是单基数（在职职工缴纳单位、个人部分），后来改成双基数（在职职工缴纳单位、个人部分，退休人员养老金也缴纳单位部分），甚至有些地区缴费基数调整为在职职工工资加退休人员养老金之和。

　　地区间的政策不统一、不一致，给机关事业养老保险工作带来了严重的负面影响，甚至给人一种印象：机关事业养老保险不规矩、不规范。

　　2、统筹层次低，抗风险能力差

　　现今，机关事业养老保险实行的是县级统筹，各省、市、县的统筹政策和标准存在差异，地方各自为政、划地而治，这种局面极易导致基金面临巨大风险和压力，机关事业养老保险的社会调剂功能难以实现。

　　这里，尤其要关注经济欠发达地区的机关事业养老保险事业，因财政收入低、基金积累少、财政难予补贴，养老金抗风险能力弱。但是，随着事业单位改革的深入，这些地区参保人数逐年减少，而离退休人数则逐年增加，在职人员与离退休人员的供养比例严重失调的情况越来越严重，然而“收”是弹性的、“支”是刚性的，养老保险费的征收比例也不可能无限制的提高，“以支定收”将成为不可实现的空谈。仅以江苏省阜宁县为例：1995年4季度在职参保人数为14831人，2009年6月底在职参保人数为14770人，15年来在职参保人数相对减少61人；而从1995年4季度到2009年6月底离退休人数由2759人增加到7093人，净增4334人。在职人员与离退人员供养比例从1995年10月的5：1猛增到2009年6月的2：1，意味着由原来的5个在职人员供养1个离退休人员增加到由2个在职人员供养1个离退休人员，基金严重收不抵支，抵抗风险能力极弱。

　　3、缴费与待遇不挂钩，待遇差距大

　　机关事业养老保险开展的这十来年，缴费多少与待遇不挂钩已是机关事业养老保险发展的重大问题、是形成相互攀比造成社会不稳定的重要因素、更是制约机关事业养老保险发展的瓶颈。我县目前退休人员养老金计发办法仍沿用原先的机关事业单位工资制度，只是发放途径由原来的单位发放变为社保经办机构发放，退休待遇水平不变，缴费与待遇不挂钩，体现不了个人缴费的作用。这种脱节，极易出现以下消极现象：1、参保人员参保积极性、责任感受挫，部分参保人员对缴费多少漠不关心，甚至希望缴费基数越低越好，单位和个人都可以少出钱，出现故意瞒报、少报、不报缴费基数的现象；2、易引发收支缺口，增加财政兜底压力，制约机关事业养老保险事业的健康发展；3、阻碍机关事业单位、企业间的人才交流。因退休待遇计发办法上的差别，交流到企业则意味着将来退休时既得利益大受损失，造成机关事业单位工作人员不愿向企业“流动”，而企业人员则设法向机关事业单位“流动”的怪现象。这种职工在职期间不论缴费多少，退休后一律按照上月的档案工资计发退休待遇的办法，严重挫伤了职工、单位的缴费积极性，阻碍了机关事业养老保险事业的发展，导致互相攀比、社会反响恶劣。

　　4、结算方式设计不太合理

　　大部分地区实行的是“差额结算”方式（缴纳金额与拨付金额相抵），一定程度上掩饰了某些缴费单位经济不景气、离退休人员养老金不能按时、足额发放的社会矛盾。虽然参加了养老保险，但却不能全额领取，明显违背了公平与效率、权利与义务对等原则，直接导致机关事业单位工作人员参保意识减弱、缴费积极性降低；部分地区实行的是“全额结算”方式（应缴的全额缴纳、应拨的全额拨付），这种结算方式的特点是：先收后付。对机关、全额拨款和财力状况好的事业单位而言无所谓，但对经济不景气的单位无疑是雪上加霜，因为他连基本工作运转经费都捉襟见肘，更别说缴纳社会保险费，所以欠缴、不缴现象普遍，离退休人员的生活待遇也无法保障。

　　二、解决途径

　　机关事业养老保险有其自身的发展特点，不能按照企业养老保险办法类推，必须出台体现机关事业单位特点、全国统一的机关事业养老保险政策，尽可能的与当前的分配体制结合，充分利用人力资源，缓解老龄化带来的养老金刚性需求的矛盾。

　　1、规范和统一机关事业养老保险政策

　　机关事业养老保险制度的规范与统一，有利于今后统一改革方案的实施，国家宜尽早出台统一政策，大力推行机关事业养老保险。在推行事业单位分类的基础上，把包括公务员在内的所有机关事业单位工作人员全部纳入机关事业养老保险，建立起规范、统一的机关事业养老保险体系，从而把机关事业养老保险工作纳入法律化、正规化管理轨道，从政策、体制上规避操作上的缺失。

　　2、提高统筹层次，增强抵御风险能力

　　改革现有的县级统筹模式，逐步过渡到市级、省级统筹（劳动部、财政部、人事部制订的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》中已有要求），建立健全省级基金调剂制度，最终实现全国范围的机关事业养老保险统筹。提高统筹层次，对应的可以提升养老保险制度的制定、管理层次，打破原先那种中央与地方、单位与个人间的断裂关系，使权利与义务走向和谐，最终形成基金雄厚、抵抗风险能力强、社会二次分配趋向合情合理的长效稳定机制。不局限于县级统筹，使养老保险在更大区域内统筹，这样可以做大、做实养老保险基金，增强基金的抵御风险能力。

　　3、统一参保范围、参保对象，适当的扩面征缴

　　《劳动法》规定用人单位必须为劳动者参加社会保险，缴纳社会保险费。所以，机关事业单位在职在编人员也应该参保（包括公务员、全额拨款事业单位职工）。因为，公务员参加养老保险是《公务员法》的延伸、公务员制度得以顺利实施的有力保障。公务员参加机关事业养老保险，可以保证公务员队伍的可进可出。进入公务员队伍的人员，在调进之前的工作时间里，若有人事部门承认的工龄，应按照所承认工龄的长短予以补缴；离开（辞职、辞退）公务员队伍的人员，应转移养老保险关系。

　　另外，机关事业养老保险为了适应新形式的要求，个人认为机关事业养老保险也应该适当的扩面。企业养老保险可以把农村劳动力吸纳进去，那么机关事业养老保险为什么不可以把在机关事业单位工作的编外人员（包括临工）纳入管理。所以，完全可以进行适当的扩面工作，虽然这部分人员身份是编外性质，但他们领取的却是相当于编内人员的工资，把他们纳入机关事业养老保险可以大大补充机关事业养老保险基金，一定程度上可以做大养老保险基金，增强抵御风险能力。

　　4、出台政策，理顺关系

　　　  事业单位改革要求实行全员聘任制，这项工作涉及面广、社会影响大、难度高，离不开社会保障工作的支持。面对这种情况，加快推进机关事业养老保险改革步伐显得尤为重要和迫切，因此，国家应尽早出台机关事业养老保险统一政策，越早越好，这一点已从企业养老保险发展进程中得到验证。另外，还应理顺机关事业养老保险经办机构与人事部门的职能关系，使机关事业养老保险工作有一个好的政策环境。

　　5、改革退休待遇计发办法

　　随着事业单位改革的深入，部分事业单位改制、撤并，部分人员分流到企业或灵活就业；一些机关事业单位新招录的工作人员实行聘任制，不再是原来意义上的“吃财政饭”的人员，其工资待遇也不再是原来意义上的档案工资。面对这些新问题、新对象，机关事业养老保险应该改革原来的退休待遇计发办法，实行缴费与待遇挂钩。依据事业单位特点，实行“老人老办法、新人新办法、中人过渡办法”，对已退休“老人”做到不降低待遇；近期内即将退休“中人”实行待遇补差，短时间内平稳过渡；对尚年轻将来退休的“新人”直接执行新办法。

　　6、把好基金的收、支两道关

　　把好基金收、支两道关，就是要：把好基金征缴关，做到应收尽收；把好退休金发放关，严格按照政策、规定控制退休金的不合理增长。关键做到：1、强化基金征缴手段。在综合运用过去的一些行之有效的手段、措施基础上，重点抓好申报、缴纳，确保基金到位、充实。通过强势宣传，使参保单位认识到按时足额缴纳保费是其应尽的义务，对不按时申报缴纳的单位要严格按照政策规定征收滞纳金，切实扭转征缴工作中的被动局面；同时，加强对欠缴单位的监督管理工作，加大清收陈欠力度，对欠费单位工作人员办理退休的，严格按规定该补收保费的补收、该暂停办理的暂停办理、该打折的打折，以此给欠费单位施加压力，增加他们的危机感、压力感，促使他们尽快缴费。另外，切实抓好养老保险稽核工作。稽核是确保保费“应收尽收”的重要手段，严查参保单位少报、漏报、瞒报现象。可以联合劳动监察部门、审计部门等严格按照稽核程序稽核，确保单位应保尽保、基金应收尽收。2、强化养老金领取资格认证工作。该项工作是把好基金出口关的重要保证。工作中要克服麻痹思想，防止认证工作流于形式。工作中重点加强对异地居住人员的认证，对冒领养老金的行为，一经查出要坚决追回，对恶意冒领的重大案件，应通过法律渠道加以解决，该追究刑事责任的追究刑事责任，确保养老保险基金的安全。

　　参考资料：

　　1、《关于机关事业单位养老保险制度的改革和完善》，张家口劳动和社会保障局，张瑞林、闫亮、苟平；

　　2、《事业单位养老保险制度改革面临的问题及对策》，湖北省当阳市劳动和社会保障局，史建军、李士忠；

　　3、《探索机关事业单位养老保险统筹方式》，张晓、谭丛贵；

　（作者单位：江苏省盐城市阜宁劳动局）