作为事业单位改革重要原则与要求,管办分离是政府监管者与举办者职能分离。实施管办分离要在理顺国家权力人与所有人双重身份、监管者与举办者职能基础上,探索有效实现形式:一是监管者职能与出资者职能、机构分离的三重治理模式,二是主管部门、中间型治理组织、事业单位三级治理模式,三是主管部门、事业单位的二级治理模式。同时,健全公共服务组织,完善法人治理机制,创新政府体制机制,形成有利于管办分离运行的体制机制。

　　党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确将政事分开、事企分开和管办分离作为事业单位改革三大原则,温家宝总理在今年的政府工作报告中要求“要按照政事分开、事企分开和管办分离的要求,在科学分类的基础上,积极稳妥推进事业单位改革。”在管办分离原则与要求明确前提下,认真总结各地改革实践,对管办分离的内涵、实现形式、运行条件进行深入探讨,为管办分离现实改革提供坚实的理论支持,成为重要的研究课题。

　　管办分离内涵解析

　　现代国家的权力人与所有人双重身份,与计划体制形成的国家包办社会事业是管办不分的根源。长期以来,我国社会事业实行政府出资建设、政府统一管理的体制,政府既是实施全行业监督管理的公共管理者,又是举办社会事业的出资人。在主管部门集权力人与所有人角色于一身,特别是监管者职能与举办者职能不分情况下,主管部门既管且办容易造成政府事业职能“越位”、“错位”问题,以行政方式行使所有权问题,不利于政府对事业单位的管理,不利于事业单位自身发展,更不利于形成社会事业多元发展、有序竞争的格局。近年来,一些地方借鉴通过政资分开推进经济体制改革经验,大胆探索,积极推进管办分离改革并形成多种做法。上述改革探索虽然取得了一些成效,由于系统的理论研究与经验积累不足,改革依然面临许多有待解决的难题,其中,首先要解决的问题是合理界定管办关系的内涵。

　　管办分离是我国特有的用法,其内涵是作为公共服务供给者、事业单位举办者的政府,将其监管者与举办者职能相互分离。管办分离是政府层面的职能分离,是政府公共管理职能(管)与出资人职能(办)的分离;虽然职能分离会引发机构、运行等方面一系列调整与变化,但其核心与关键是职能分离;管办分离可以采取机构分离的方式,也可以在机构不分离或不完全分离情况下实现其目标。管办分离与政事分开关系密切,政事分开是管办分离的前提,管办分离则是政事分开的延伸;在政事分开条件下管办分离才有意义、才可实现,而管办分离的实施有助于深化政事分开。同时,不能将管办分离等同于经济改革领域的政资分开,政府举办事业单位是为发展社会事业、实现公共服务均等化,由此形成的所有人职能可视为是权力人职能的延伸,是实现政府公共服务职能的手段;同时,事业单位是非营利性机构,其资产属于非经营性国有资产,政府在公共服务领域不可能像在经济领域那样可以成为具有明确经济利益的股东。