开创“十二五”

　　科学发展新局面

　　当前，江苏城市经济社会发展已进入整体转型升级的重要时期。需要进一步突出理念转变、机制创新和竞争力提升，推进城市发展由追求规模扩张向注重提升质态、深化内涵转型。

　　一、全面认识当前城市化发展水平

　　（一）城市化发展很快，但城市化率有虚高成分

　　2009年底江苏城市化率达55.6%，比2000年提高了14.1个百分点，比全国快了9个百分点，超过了世界城市化平均水平5个百分点左右；苏南5市均在60%以上，其中南京市达到了77.2%，相当于发达国家目前的城市化水平。但这是统计上不完全的城市化率，实际数字要小些。

　　根据我国现行的统计方法，有两类人计入城镇人口，一是“半城市化”中的农村进城务工人员，他们尽管生活在城市有半年以上，但并未取得城市户籍，没有真正在城市扎根；二是“被城市化”了的农村人口，一些城镇进行了行政区划调整，原区域内的农民进入了“城市化率”，但大部分人口依然生活在农村，以从事农业生产为主。如果考虑这两个因素，城市化率至少要降低10个百分点。据省农办调查测算，全省现行统计的4294.8万城镇人口中，尚未取得市民待遇的有1270万人，其中500万人来自省外，770万人来自省内，城市化率约为45.6%。把大量的外来人口转化为真正的市民，消化虚高的城市化率，是加快城市化进程中一个绕不开的艰巨任务。

　　（二）城市生产力大为增强，但城镇化集聚效应有所减弱

　　近年来江苏城镇规模分布渐趋合理，大城市、特大城市辐射带动力增强，大中城市成为城市化人口和经济的主要集聚地。但由于城市发展不充分和体制机制问题，城市化基本规律发展产生结构偏差，城镇化集聚作用有所减弱，出现了非集聚效应。主要表现有四：一是大中城市人口吸纳能力不足。50万—100万人口的大城市人口集聚能力下降，人口规模占全省城镇人口的比重从2005年的12.4%降为2009年的10.0%。中等城市发展不快，规模经济效应没有充分发挥。二是苏北重点中心镇人口集聚功能弱化。据省住建厅调查，2005年到2009年的5年间，苏北地区42个重点中心镇镇区人口年均仅增加2.66万人，外来人口反倒减少了2.2万人。三是“逆城市化”现象。苏南等地开始出现了农民不愿意进城落户，甚至把户口从城市迁回农村的“逆城市化”现象。四是城市间竞争大于合作。由于行政区与经济区的存在，不少城市发展特色及定位不鲜明，产业过度同构，同质化竞争激烈，城镇间经济结构所体现的，实际上是排斥效应而非聚集效应。

　　（三）城乡一体化进程加快，但新老二元结构问题交织凸显

　　江苏较早走“城乡结合”之路，通过“三化带三农”，实施“五个一体化”，推行“四集中”，城乡统筹发展取得了巨大成效。但江苏是人口大省，区域发展差距明显，也是流动人口大省，全省登记暂住人口约2000万左右，面临更为复杂困难的结构性问题。应该看到，计划经济时期形成的城乡二元结构问题还没有根本解决，随着农村劳动力转移和城市扩张，又衍生了“新二元结构”——农民工与市民、新市民与老市民的问题。

　　二、世界城市化发展趋势和我国城镇化新特征

　　迄今为止，全球共发生了三次城市化浪潮：第一次浪潮发生在欧洲，以英国率先实现城市化为特征，用了200年左右的时间；第二次浪潮发生在美国，用了约100年时间；第三次浪潮发生在拉美以及其他发展中国家，已用了大约40—50年的时间。21世纪是城市的世纪，世界城市化将继续快速发展。其趋势性特点主要是：城市化发展势头迅猛而持续；城市化主流已从发达国家转移到发展中国家；大城市在城市化发展中居于支配地位；城市群（圈）和大都市带崛起，形成国家和地区的主体经济区；世界经济的一些结构性变化，如服务业、交通业和通讯业的革新逐渐成为全球城市化发展的主要动力。

　　我国是当前全球城市化速度最快的国家。改革开放以来我国城镇化率每年提高近1个百分点，2009年达46.6%。未来5年我国城镇化将超过50%，开始进入城市社会。

　　1、我国城镇化的时间比世界城市化时间短得多。我们用了二三十年时间走过了发达国家上百年的城市化路程，并且，当前的城市化率有很大部分是近10年时间急速增加的。这种短期内急剧增长的城市化，由于资源环境、经济基础、社会问题、制度因素等多方面缺乏相应的承载、变革和适应能力，潜伏着一定的经济和社会风险。

　　2、我国城市发展面临的国内挑战和国际环境今非昔比。如高粮价、高油价、国际社会对环境的严格控制、人口问题等，包括面临二氧化碳温室气体减排的巨大压力，这些都不是英国和美国一两个世纪前所面对的。我国城镇化承担了空前巨大的经济和社会成本。

　　3、后金融危机时代，我国城镇化肩负了拉动内需和转移农民的重任。如果说，上世纪九十年代我国加快推进城镇化的主要任务是以农村劳动力转移为核心，那么现在还要加上一个扩大内需的任务。工业化创造供给，城市化创造需求。稳步推进城市化成为扩大内需和调整经济结构的重要抓手。

　　三、进一步推动城市发展方式转变

　　当前，江苏人均GDP已达8000美元，正步入新的发展阶段，城市经济社会发展也进入整体转型升级的重要时期。尽管近年来江苏城市化坚持外延拓展与内涵提升并举，注重量的扩张和质的提高，但还需要突出理念转变、机制创新和竞争力提升，进一步推进城市发展由追求规模扩张向注重提升质态、深化内涵转型。

　　1、在总体发展目标上，进一步由速度型向质量型转变，着力提升城市功能品质。城市化速度并不是越快越好，城市化水平也不是越高越好，城市化进程应当与经济增长、社会发展、资源环境保持相对的平衡。江苏的城市化滞后于工业化，要进一步发挥城市化对工业化的反作用，保持城市化一定速度的增长是必要的。而在此基础上，城市化发展的战略重点应从偏重于速度转向致力于质量和效益。在加快城市化速度的同时，把更多的力量放到提升城市功能和品质上来，促进产业结构、社会治安、生态环境、人的生活质量等城市各要素的协调发展。

　　2、在发展目的上，进一步由以物为本向以人为本转变，着力提升人口市民化水平。主要途径是推进进城农民的市民化、城市民生的均等化、城市服务的人性化和人口素质的现代化。当前需要着重解决的是在户籍人口与外来人口之间实现基本公平，破除相关的政策壁垒，其中又以教育、医疗资源的共享、社会保障政策的一体化最为核心。过去阻碍城市化的主要因素是户籍制度，现在高房价成了重要瓶颈，户籍制度所附着的社会保障成为主要差别。必须逐步推进社会保障的城乡接轨，为加快人口城市化进程增强动力。

　　3、在资源利用方式上，进一步由粗放式向集约式转变，着力推进城市可持续发展。城市人口比乡村人口有更高的产出和消费需求，但我们也要看到城市人口比乡村人口有更高的对各种资源、能源的消耗。随着城市化和工业化水平提高，这种消耗还会增大。必须优化城市产业结构，节约和集约利用资源，加大环境整治和生态建设力度，提高城镇的综合承载能力，走资源消耗低、环境污染少、经济效益好的集约式城市化道路。要合理控制城镇建设规模，集约利用土地资源，建设紧凑型城镇。可以通过功能区划建设和税收分成等政策，限制或整合一些乡镇的工业集中区，促进工业集约发展。农民集中居住点建设，要赋予城镇功能，或结合城镇建设来推进，同时也要注意尊重民意、保护民利，特别是在农业区，防止造成“被驱赶的城镇化”。

　　4、在城乡关系上，进一步由城乡分割向城乡统筹转变，着力推动城乡互促共进、协调发展。乡村是城镇的根基，城市要引导农村。推进城市化要“软”“硬”兼施、城乡并重，把乡村现代化作为城市化的一个重要任务，把城市化与新农村建设结合起来，加快城乡基础设施一体化建设，推进城乡基本公共服务均等化，不断改善城乡居民的生产生活条件，使城市化成为城乡互动、城乡交融、城乡一体的过程。

　　5、在空间组织形式上，进一步由点、线向面转变，着力完善以城市群为主体、大中小城市协调发展的城镇体系。城市是点，城市化是面，城市化就是城市发展由点而线、由线到面的过程。目前江苏城市发展的空间布局大体已有“三圈五轴”格局，基本形成了以城市群为主体、各级城市联动的发展框架。要注重从面上推进城市化，从城市独立发展的路径转变为城市与区域协调发展的战略部署。解决好点面结合的两个现实问题：一是加强江苏中部的区域中心城市建设。二是加强沿海地区城市带建设。

　　6、在组织管理体制上，进一步由行政主导向市场、政府、社会三方合力转变，着力加强体制机制创新。江苏城市化道路一直沿着市场化与政府主导双轨运行，并且政府主导的特征更为明显。要建立健全城市化推进的内在机制。多运用市场手段，少采用行政推动，发挥市场机制促进生产要素集聚、资源优化配置的基础性作用，使城镇建设和发展更为有序、有效。当前，政府推动城市化，关键在于制度设计和机制创新。主要有：户籍制度的放宽、放开，农民集体土地的有偿“退出”机制，社会保障的城乡衔接，城镇行政管理的放权、放活，科技生产力的充分释放等。

　　（作者系江苏省政府研究室副研究员）