决策眼

　　扬子江城市群是江苏经济实力最强的区域，建设扬子江城市群是提高区域综合竞争力，促进长江经济带发展和长三角世界级城市群发展的重大战略。城市群在发展过程中，如何实现产业协作是一个重点和难点问题。扬子江城市群拥有产业合作共建的基础，但也存在着制约产业集群发展、融合发展的问题和挑战。扬子江城市群应进一步加强政策沟通与衔接，完善产业协作的体制机制建设。

　　从扬子江城市群内部产业协作的现有政策与机制来看，主要有三种：一是一对一的产业协作，城市群内部两地共同建立开发区，突破行政区划、考核和管理体制的束缚，探索新型的跨区域协作关系，促进产业的转移与承接，既使较发达地区获得新的发展空间，也带动较落后地区的发展。二是一对多的产业协作。扬州作为跨江融合发展综合改革试点，既主动承接苏南产业转移，也与苏南优势互补、功能衔接、联动发展，建立以资本为纽带、项目为载体、市场为支撑的共建共享模式，促进了扬州融入苏南经济板块。这种一对多的合作模式有利于根据不同条件和要求在更广阔的空间寻找协作对象，丰富协作的形式和内容。三是都市圈产业协作。扬子江城市群内部可以分成宁镇扬泰城市群和苏锡常通城市群，其中更加紧密的是宁镇扬都市圈、锡常泰经济圈和（沪）苏通经济圈。都市圈产业协作是三种形式中的最高层次，是以促进区域产业协调发展、优化产业布局、打造产业链和产业集群为目标的，这种局部的区域协作可以为扬子江城市群的整体协作提供经验和发展基础。

　　扬子江城市群产业发展与协作的主要问题有：一是产业同构导致的负面影响大于正面效应，产业集而不群现象突出。扬子江城市群产业同构现象既源于相似的要素禀赋，也是地方行政体制分割下竞相发展热门产业的结果。产业同构本身并不可怕，由于沿江各市的细分产业和产品并不同构，区域分工仍然存在，本可以发挥其协同效应。但由于各市突出提升本地配套率，导致产业发展呈现“大而全”“小而全”的布局，没有能形成各市分工协作的区域产业集群。产业同构下恶性竞争导致的资源分散、重复建设是当前发展中的突出问题。加之市场化的出清机制没能有效发挥作用，导致一些产业产能过剩问题比较突出，制约了产业转型升级。二是现有产业协作机制的功能在弱化。随着苏中地区的土地和劳动力比较优势逐步削弱，以及合作双方经济发展水平差距的逐渐缩小，共建园区最初发展所依赖的有利条件逐步消失，GDP统计、税收分成等利益共享机制的制度红利难以形成产业联动发展的新动力。

　　建议进一步加快构建扬子江城市群产业协作的政策和机制：

　　建立各级政策沟通与协调机制。由省政府组建领导小组或办公室统筹扬子江城市群的发展，从省级层面制定统一的产业发展规划，确立各市竞争与合作、产业分工与协作的关系。在招商、土地、环保等方面制定区域统一的政策，避免区域之间的低端恶性竞争。市级和部门层面建立主要领导定期协商会议机制、日常沟通协调和执行机制。加强各市产业专项规划的对接，特别是同一产业在制定规划时，应由协调机构负责把关。

　　发挥产业同构的正面效应，推动区域内企业兼并重组，培育企业联盟，打造城际产业链。促进扬子江城市群内的企业以多种方式进行跨区域的兼并重组，将建立大型企业集团作为区域内产业整合的重要途径。选择一些同构化程度较高且规模效应明显的重点行业，通过横向并购，形成发展合力，提升区域的产业竞争力。大型企业集团还可以在区域内对企业总部、生产和营销部门重新进行布局，既有利于资源的优化配置，也可以突破地区利益分割，促进城市间的融合。对于处于产业链上下游的企业，要鼓励建立企业战略联盟，形成产业配套协作网络，使企业专注于自身在产业链上的战略定位做精做深做细。可以在电子信息、汽车制造等扬子江城市群的优势且存在同构现象的产业率先实现产业的合理定位、分工、互补与协同，联手打造城际产业链。

　　创新机制，激发活力，形成新一轮产业协作发展的动力。加大城市群干部交流、互派干部任职、挂职的力度，探索干部两地兼职的模式，将两地的发展情况都纳入对同一干部的考核内容，变政府间GDP统计、税收分成的激励机制为促进两地产业协作的新机制，设置产业布局协调性、优势产业聚集度、资源配置高效率等指标，让统计、国土部门、有关专家进行测评、评估，激发干部为两地产业融合发展而建功立业的热情。在省级产业基金项目和科技计划项目中设立扬子江城市群专项，鼓励城市群内三个及以上城市联合申报，以项目为纽带，促进产业链的对接与融合。整合优势资源，开展两地或多地联合招商，加强招商信息的互联互通，由单一项目招商转向产业集群、产业链招商。

　　鼓励支持“飞地经济”发展，创新合作模式，完善合作机制。贯彻落实国家发改委等八部委联合出台的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，鼓励扬子江城市群合作双方建立更为紧密和深入的协作，努力消除影响“飞地经济”发展的行政壁垒，使人才、技术等各种要素能够根据市场需求在飞出地与飞入地自由有序流动。在苏中地区土地、劳动力的成本优势逐步减弱的情况下，扬子江城市群发展“飞地经济”应更多地在产业链延伸、共同承接外来项目转移、促进产业提档升级方面创造双方利益契合点，实现利益平衡和共享。

　　（张远鹏为江苏省社会科学院世界经济研究所所长、研究员，徐清为江苏省社会科学院世界经济研究所助理研究员）