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清代赋税政策和管理的进步
2017-09-15 09:48:00  来源:学习时报

  永不加赋到摊丁入亩

  清朝建立之初,在赋税征收方面,废除了明末的各种苛捐杂税,“明季一切累民之政,既尽予黜革。征之有则,取之有经,不惟蠲缓之诏,史不绝书”。至顺治十三年(1656年),“各州县开征(地丁钱粮),预颁由单,定于十一月初一日颁发”。

  康熙年间,丁银征收的混乱与弊端,促使朝廷不得不进行改革与整顿。康熙五十一年(1712年)二月,朝廷宣布滋生人丁永不加赋的重大决定:“今海宇承平日久,户口日繁,若按见在人丁,加增钱粮,实有不可。人丁虽增,地亩并未加广。”所以“应令直省督抚,将现今钱粮册内,有名丁数勿增勿减,永为定额,其自后所生人丁,不必征收钱粮,编审时止将增出实数察明,另造清册题报”。这一决定以豁免新增人丁丁银的方式,避免进一步激化丁银征收中的矛盾,并为其后摊丁入亩的实施创造了条件。它以法律的形式宣告滋生人丁永不加赋,在中国古代赋役制度史中,具有重要意义。

  雍正二年(1724年),直隶省开始实行摊丁入亩,其他各省也纷纷效法。“雍正四年(1726年)奉旨,以各色丁粮,均派入各邑地粮之内,无论绅衿富户,不分等则,一例输将,以昭画一,以垂永久。”雍正末年,除个别省份外,赋役制度中的这一重大变革,已经在全国范围内基本完成。摊丁入亩使中国古代延续了2000多年的人头税被取消,赋役内容大为简化,以地为标准征收赋税派发徭役,减轻了无地少地贫农的赋税徭役负担,使财税征收制度更加合理。

  雍正年间实行摊丁入亩后,“匠价亦向系另征。乾隆三年(1738年)奉旨,均摊入本邑地粮之内,无论绅衿富户,不分等则,一例输将。由是地丁匠价,统归一则,真所谓一条鞭矣”。至此,清代的赋税制度改革基本完成。

  摊丁入亩实施中的复杂情况

  从总的说来,清代的赋税征收中以田赋最为重要。摊丁入亩后,地赋与丁银合一,故又称地丁银,是为正赋。地丁银按亩征收,由于各地田土肥沃贫瘠不一,所以在征收时,先得区别田地山荡,然后再分等则,即通常所说的三等九则。同样是上则田,此地和彼地的征收额也不尽相同。另外,不同的田土类别,如官田、民田,科则也相差较大。田赋有征银和征实物两种,实物包括米、麦、豆、草之类。江苏、安徽、浙江、江西、湖北、湖南以及山东、河南等省份,在正赋之外,还要征收米、麦、豆等漕粮。关于地丁钱粮的征收情况,据黄六鸿《福惠全书》的记载,各地差别还较大,有的地方统一征收地丁银,有的地方则仍加征各种杂税。

  除此之外,州县经征钱粮,在时间上每年分为上忙、下忙两季。上忙定2月至5月、下忙定8月至11月征收,这是根据农业中夏秋两收而规定的。由于我国幅员辽阔,各地气候差别大,所以各省征收时间又有所不同。如福建下忙开征于7月,山东、河南及安徽庐州、凤阳两府并颍、泗等州则开征于6月。甚至同一个省份,各州县开征的时间也不尽相同。如浙江省规定,宁、绍、台、金、衢、严、温、处8府并富阳、昌化、嘉善、平湖、安吉、孝丰6州县为2月开征,6月停征,8月接征;余下17县为2月开征,清明后停征,6月补征,7月停征,8月接征。

  从以上摊丁入亩征收地丁银的总体情况可以看出,摊丁入亩虽然大大简化了田赋征收的手续,但在实际操作中仍然还是颇为复杂的。

  其一,由于田地肥沃贫瘠不一,征收前首先要把田地分为三等九则,然后再按不同的等级征收不同数额的田赋。其二,田赋征收的东西、名目也较繁杂。其三,在每年开征之前,必须预先编制、刊定《赋役全书》、“易知由单”作为征收数额的依据。其四,各个地方开征、停征、接征、补征等时间不尽相同。

  完善征收做法的建议

  对于征收地丁钱粮中的弊端,当时一些有识之士有清醒的认识,纷纷提出自己的改进主张。孙嘉淦在乾隆七年(1742年)上《办理耗羡疏》,指出当时由于朝廷没有明确规定在征收赋税之外要加征多少耗羡,没有制定支用耗羡的章程,因此导致地方不法官员任意私征,科敛百姓,并将私征到的耗羡用于向上司送礼,中饱私囊,使官场腐败。针对这种弊端,他主张朝廷应明确规定各省所征耗羡之数量,征收到官后全部存入省城藩库之中。这样征收耗羡有明确的额定数量,官吏就不敢多征收了,实施的结果是,比之前未规定征收数量时减少了很多,从而减轻了百姓的负担。而且耗羡征收到官后,一半用于官吏养廉,一半用于地方办理公务费用。这就使上司不敢向下属索取,地方办公费用也有着落,也不敢向百姓摊派。总之,这对于民生、吏治,都是有好处的。

  赵廷臣曾上《请定催征之法疏》,指出当时“催科无法,其弊有八”,但其实质上都可归结为朝廷任人不当和没有制定适当的法规、制度。他指出,催科征收税粮,朝廷既要任人得当,又要制定适当的法规制度。如任人不当,而单有法规制度,那也只有一半的效果。各级地方政府如能依照法规制度行事,再加上官吏精勤、明敏,按册籍如实征收,州县流水红簿,都报送府级政府印发,将征收通知书“易知由单”发放到穷山深谷每家每户,就能杜绝官吏营私舞弊、失职勒索等弊端。他建议地方督抚应留意各级官吏的催科征粮工作,对在催科征粮中能对民众使用约定、爱护、鼓励、帮助方式的官吏,给予奖励,这样就会使从事催科征粮的官吏,在工作中留心民生疾苦。

  赵廷臣在征收地丁钱粮中提出了一个十分可贵的政府管理理念:政府对于催科征粮,不能采用鞭打、夹指等刑罚逼迫百姓交纳,应该针对不同的催科对象,分别采用约定、爱护、鼓励、帮助的方式,这样才能把催科与爱民、化民、助民很好地结合起来。如在征粮之前,就应该预先与百姓约定,百姓在交完该交的赋税后,没有再额外添加的耗羡。这样,就会使百姓放心,及时交纳税粮。在催科征粮时,禁止有关官吏骚扰百姓,向百姓索取酒食等。这样,百姓就会自觉交纳税粮。对于富裕农户交纳税粮,如他们按时交纳,就用花红鼓乐将交纳者送出县堂;如是绅士大户按时尽数交纳,就送给他们匾额,这样,就会使富户、绅士大户争先恐后前来交纳。如对于贫穷小户,政府则要帮助他们出售谷帛、鸡豚,或采用通融的办法,使他们因感戴政府的帮助而完成交纳税粮。

来源:学习时报   作者:方宝璋   编辑:吴鑫浩

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