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城市风险管理别习惯于“亡羊补牢”
——孙建平高级经济师在中国浦东干部学院的演讲
2017-04-25 09:13:00  来源:解放日报

  ·数据显示,20年来我国百万人口城市数量翻了一倍。截至2016年,我国已有超过600个城市,市区人口超过200万的城市有44个,人口数量超过千万的城市有15个。

  ·随着人口和产业高度集聚、高层建筑和重要设施高度密集、轨道交通承载量接近甚至超过负荷以及极端天气引发的自然灾害、技术创新中的不确定性等,城市风险不再是单一事项的城市问题,而拥有密集性、流动性、区域性、并发性等多重特征。

  ·“海因里希法则”指出,在一件重大的事故背后,必有29件轻度的事故,还有300件潜在的隐患。面对层出不穷的城市风险,可以用什么方法、什么机制来最大程度进行防范?这就需要精细化城市管理思路和科学化城市管理技术的结合。

  ■对于做好风险管理工作,数据有基础性的作用。大量的数据、准确的数据以及各行业的数据库建设,将从技术层面给予城市风险管理工作有力支撑。不过,有了数据不进行分析处理,等于没有数据。大尺度、深层次的数据挖掘分析,直至找出规律,是非常专业的工作,应该委托给专业的人去做

  ■传统上,预报明天暴雨,会有一个阈值,比如24小时下多少毫米,这是固定不变的。但事实上,同一场雨对不同用户的影响是不一样的。例如,可能两毫米的降雨量就会使城市的早高峰瘫痪。所以,这个阈值应当基于时空变化、用户自定义来区分,由此逐渐向影响预报和风险预警转变

  若要减少事故,需逐步消解“能量”的释放

  城市风险管理的提出,与我国城市发展进入新阶段以及面临的新情况、新挑战紧密相连。我国的城市化进程经历了三个阶段:先是改革开放之初,城市规模不大,城市密度较低,结构简单,功能有限。接下来,城市问题伴随城市的发展而不断增多,2003年“非典”事件是一个标志,由此开始大规模进行应急管理体系建设。当下,城市面临着比以往更多、影响更大的威胁。“城市问题”或“城市危机”成了“城市风险”,我们逐渐步入风险管理阶段。

  关于风险管理,影响较大的有两大理论:

  一个是多米诺骨牌理论,认为突发伤亡事故的发生不是一个孤立的事件,而是一系列事件相继发生的结果。从社会环境、人的缺点、人的不安全行为到物的不安全状态、事故、伤害,环环相扣。

  另一个是能量释放理论,认为风险、事故的发生是不断聚集的能量无规则或者意外释放造成的。若要减少、遏制风险或降低事故的严重程度,需采取一系列步骤,如防止能量的聚集、减少已聚集的能量、防止已聚集能量的扩散、隔离易损对象、加强防护等。这些步骤其实是对能量释放进行逐步消解的过程。

  关于如何管理风险,有一系列固定的步骤:要认识风险,进行风险的辨识;分类以后再进行分级;分级以后要基于大数据或历史进行评价,并制定相应的策略去遏制风险恶化。在这个过程中,识别是基础性的,风险评价是核心。

  城市风险有很多种分类方式,为了便于甄别、应对和管理,可将其梳理成以下几类:一是自然环境类风险,如地震、台风、暴雨等,暴露出城市的种种脆弱性,有时还衍生大量的次生灾害。二是基础设施运行风险。这个类别里面包含的内容极其广泛,如各种交通运输方式、高楼建筑、工业园区,特定区位的城市还包括港口码头等。三是公共安全风险,如人流聚集的大型、超大型活动和传染性疾病、食品安全等。四是城市社会风险,主要是群体性事件、恐怖袭击等。如果说前三类主要从技术角度去思考的话,最后一类恐怕要多从社会学、心理学、政治学等角度去分析。

  引入保险机制,避免政府承担“无限责任”

  总的来看,在应对城市风险方面,可以采取以下措施:

  一是完善体制机制。影响风险的因素非常多,跨部门、跨职能、跨行业领域。风险管理要求的是一个延续的、全过程的、全周期的管理模式。因此,在推进城市风险管理工作时,涉及的不是某一个部门的工作,而经常需要多部门协同配合。这要求对现有的体制和工作机制进行大变革,以此来适应整个风险管理的需求。

  二是积累数据。风险管理是人工智能活动,需要从大量有序或无序的数据中发现规律,发现成百上千个因素之间的相互联系。做好风险管理工作,数据有基础性的作用。大量的数据、准确的数据以及各行业的数据库建设,将从技术层面给予城市风险管理工作有力支撑。

  三是集成分析。有了数据不进行分析处理,等于没有数据。大尺度、深层次的数据挖掘分析,直至找出规律,是非常专业的工作。政府应该把专业的事情委托给专业的人去做,可以依托整个社会的科研力量。

  四是制定标准。风险本身是一种过程的判断,是有主观性的。试图用客观去描述主观,其中统一的标准是非常重要的。数据的标准、数据传输的标准、相关方法的标准等都很有必要。

  五是搭建平台。做好城市风险管理,要有信息流互流互通才能实现。从这个角度来看,风险管理一定是基于平台的,而且是跨行业跨部门跨职能的大平台。平台是需要在统一标准的基础上建立的。

  六是抓好考核。现在,一些领域只是以事故的严重程度来简单地进行考核评估。这是事后管理,不利于对风险的预防管理。应该把安全评估作为一个突出指标去考核管理,结合对风险的主动管控、参与体系功能构建等展开综合评判。

  七是落实保障。将保险机制引入城市风险管理是一个很大进步。一定程度上,政府被认为是无限责任政府,当事故无法界定时,事故带来的损失都由政府来承担。保险机制的引入解决了这个问题——即以市场的方式和社会的力量来承担整个社会的风险。保险公司的利润、核心竞争力体现在对风险准确的判断和评估上。另外,保险公司也走出以前“你出事,我赔你”的思路,变被动等待为积极介入风险管理的过程,防灾防损、控制风险,最好“不出事、大家赢”。

  创建安全监控平台,达到多方共赢的结果

  在城市管理方面,上海率先遇到诸多有待解决的难题,包括各类风险管理,并在许多方面进行了探索与实践。

  一是将保险机制引入城市建设工程领域。保险能够转移风险,但保险公司不能仅仅停留在“靠天吃饭”的层面。承保公司从降低赔付支出的角度考虑,不应一味躲避那些风险高的领域,而应主动介入项目风险管理中去,引进风控技术专家,提供风险管理方案,防控事故发生。同时,通过对风险管理绩效好的投保人给予保费优惠,来驱动、激励投保方建立和完善自身的风险管理。通过这样一套市场化的风险管理模式,可以达到工程安全、多方共赢的最优结果。工程质量的缺陷保险就是这方面的案例,目前已正式在上海的保障性住宅工程和浦东新区的商品住宅工程中全面实施。

  二是气象灾害预警风险管理。在上海,洪涝、台风、雷电这三种气象灾害的发生较为突出。在气象灾害预警方面,上海探索从传统的天气预报服务向风险管理转变。传统上,预报明天暴雨,会有一个阈值,比如24小时下多少毫米,这是固定不变的。但事实上,同一场雨对不同用户的影响是不一样的。例如,可能两毫米的降雨量就会使城市的早高峰瘫痪。所以,这个阈值应当基于时空变化、用户自定义来区分,由此逐渐向影响预报和风险预警转变。其中,每跨一步都意味着技术难度的增加,都需要相关方面的协调与合作,需要真正的数据融合。

  三是交通运输风险管理。2014年,上海创建道路运输行业第三方安全监控平台。按照“立足源头、关口前移、监管覆盖、动态管理”的原则,通过卫星定位系统和移动互联网技术,对上海从事省际客运的2000多辆班线车、8000多辆旅游包车实施24小时全程动态监测。这是全国首个交通运输行业第三方安全管理平台,是“互联网+大数据”实施交通运输管理的创新举措,也是政府完善职能转变的有益尝试。

  这个第三方平台启动之后,上海交通运输整体安全形势持续好转,道路省际客运事故案件数量和保险理赔数实现“双降”。经过一段时间的运作和积累,平台又新增了多项新功能,包括无牌出境、多次出入境、非指定道口监控、禁区行驶等,并向更多类型的车辆推广应用,满足了多种类型运输车辆的监管要求。

  设立城市风险预警指数分析和发布机制

  风险管理与日常管理、应急管理有很大不同。日常管理主要应对事中管控;应急管理更关注既成事实;风险管理关注的事物则更多处于可能性、隐患的阶段。从这个意义上说,城市风险管理正是对应日常管理和应急管理的优化、升级。要把“亡羊补牢”转成“未雨绸缪”、防微杜渐,用科学方法强化事前的“防”,用完善的体系增强事中的“控”,以及最大程度提升事后的“救”。这是城市风险管理的要诀。

  具体来看,城市风险管理要创新理念、完善技术,关键是构建科学体系,在现有的日常管理体系和应急管理体系基础之上进行大幅优化,切实做到五个“转变”。

  要转变管理观念,从以事件为中心转向以风险为中心。具体事件也许不能预测,但风险是可以辨识的。为使风险降到最低,应克服围绕具体事件制定管理措施的局限,从更为系统的角度审视城市风险。尤其需要加强对社会各界尤其是各级领导干部的城市风险意识教育。

  要转变应对原则,从习惯“亡羊补牢”转向自觉“未雨绸缪”。所谓“人无远虑必有近忧”,在复杂的环境下,我们不能存有任何侥幸心理。凡事都需重视潜在的问题、预估可能的后果、做好最坏的打算、争取最好的结果。政府财政投入应更多考虑“未雨绸缪”的工作,并予以制度性安排。

  要转变工作重心,从单纯“事后应急”转向“事前、事中防控”。当城市进入风险管理阶段,除了日常管理、应急管理工作外,更需要关注事前和事中阶段。对于上海来说,建议在市级层面尽快设立城市运行风险预警指数分析和发布机制,运用大数据手段,对城市风险进行集成分析,实时预警可能发生的风险,及时采取应对措施。

  要转变工作主体,从行政单方主导转向发挥市场作用、鼓励社会参与。城市风险管理需要政府部门统一规划、引导支持,但绝不能由政府一家唱“独角戏”。面对纷繁复杂的风险应对压力,仅凭政府单方的人力、物力、财力事实上也难以支撑。我们需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,鼓励社会组织、基层社区和市民的积极参与。

  要转变政社关系,从被动危机公关转向主动引导公众。随着互联网和社交媒体的发展,突发事件发生后的信息扩散已经不同以往,社会舆论的形成速度也远超过往。对此,城市管理应当尽快走出过去被动危机公关的状态,以更为主动、积极的姿态引导公众。要充分利用新媒体手段,及时披露权威事实、核心信息,引导公众情绪;在日常工作中创新综合运用社交媒体等手段,确保政府同市民的有效沟通,引导民众成为城市风险管理的有力支持者、共同参与者。疏而非堵,这一点在互联网时代有着非常重要的意义。

  思想者小传

  孙建平 上海市政协常委、市政协人口资源环境建设委员会主任,高级经济师,同济大学城市风险管理研究院院长。曾任上海市城乡建设和交通委员会副主任、上海交通运输和港口管理局局长、上海市交通委员会主任。长期从事城市建设、城市运行、交通运输等领域一线管理工作,在城市风险管理的理论研究、体系建设、平台运用、机制创新等方面作了大量的研究探索。主编出版《建设工程质量安全风险管理》和《交通安全风险管理与保险》等著作。

来源:解放日报   编辑:吴鑫浩

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