随着高等教育大众化、国际化、多样化及个性化的发展,我国现行大学制度面临前所未有的挑战:大学规模急剧扩大,利益群体不断分化,利益相关者日渐增多,大学与社会的联系日益密切。而大学治理结构的不完善使大学无法应对这些挑战而陷于困境。

　　行政体制中的权力与责任失衡

　　高校行政体制的核心就是理顺各种关系,使政令执行渠道畅通,确保行政管理的有效性。当前中国高校行政体制中存在的最大问题是学校内外各种法律关系不明晰,权责严重失衡。

　　1、高校与政府的法律关系不明晰,大学办学自主权难以落实。

　　高等教育法第30条规定,高等学校自成立之日起取得法人资格,高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。这一规定对于高等学校与政府的法律关系,只规定了高校在民事活动中具有法人地位,而在行政活动中高校是否也具有法人地位,法律并未明确。根据行政法,只有作为自治行政组织的公法人才能拥有自治行政权。由于法律并没有明确高校公法人的地位,致使高等教育法第32条至第38条规定的大学办学自主权很难得到政府行政部门尊重。

　　2、高校内部管理关系不顺，权责不明确。

　　首先是校长与书记职责和职权行使方式不清晰。党委领导下的校长负责制对校长与党委的职责做了规定,然而,对党委职责的规定并不等于是对书记职责的规定,因为党委实行集体领导。其次,学校与行政人员及教师之间的关系不明确。高等教育法只是规定高等学校实行教师聘任制,“高等学校教师的聘任,应遵循双方平等自愿的原则,由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同”。至于这种合同是民事合同还是行政合同,法律并不明确。也就是说在聘任制条件下,高校与教师之间的关系是民事关系还是行政关系,法律并不清楚。这导致了学校与教师之间权力的失衡,教师的合法权益很难得到保障。高等教育法规定,高等学校的管理人员实行教育职员制。职员与学校之间是一种什么性质的法律关系,法律也不明确。

　　分权与问责是现代大学制度建构中的核心问题

　　现代大学制度是以法律为基础的制度,从法律的角度来看,分权与问责是现代大学制度建构中的核心问题。

　　1、授权与问责的有机结合。

　　权力结构改革是建立现代大学制度的关键。由于权力分配关涉大学各利益相关者需求的实现，故大学的权力分配不但是大学外部利益相关群体关心的对象，也是大学内部各组群所追求的目标。科学合理的权力分配是校内外不同利益群体有效合作的重要基础和前提,有助于各种力量之间的协调,从而维护大学发展的基本秩序，提高大学运行的效率，实现大学的使命。大学权力的分配，主要表现为政府对大学的授权，以及学校对院系及教师的权力委托。前者要求政府尊重学校的办学权，并把一部分专业性强、政府无力行使的国家教育行政权力通过授权或委托授予大学，政府对其保留监督的权力。后者要求权力重心下移，把学科和课程的调整和设置权、科研项目管理权、教师聘用权等学术、行政权力委托给学院系一级，使学院系组织拥有一定的自主权。

　　与行政授权与行政委托相配套,必须建立问责制度。对于大学与政府的权力分配,要根据权力性质的不同建立不同的问责制度。我们知道在大学中存在两种性质不同的行政权力，一种是政府委托的公共行政权力，另一种是政府授予的自治性行政权力。（大学只有在从事与教学、科研有关的活动，才具有自治性行政权。除此之外的权力可视为政府委托的行政权力。）当大学在行使政府授予的自治性行政权力时，属公法人，政府对大学的问责是对大学进行合法性监督，不能直接干预大学；当大学在行使政府委托的公共行政权力时，属不具独立权利能力的国家机关，政府对大学的问责最为严厉,不仅对大学进行合法性监督，还要对大学进行合理性或者说合目的性监督。严格区分大学中性质不同的两种行政权力是为了防止政府行政权力的泛化。实际上,当大学以公法人身份出现时,与政府的人格是分离的,这就从法律上保留了大学对政府问责的可能性。对于学校对院系及教师进行权力委托,必须建立完善的教育评估制度和责任追究制度。学校向院系进行问责实际上就是对院系以及行政管理人员与教师进行评估。这种评估可分为年度评估、诊断性评估和晋升评估。

　　2、决策权与行政权的适度分离。

　　现代大学制度的一个中心原则就是大学的决策权与行政权分离。决策权与行政权的分离要求大学的决策机构与行政机构是相互独立的。对西方大学来说,大学的决策机构是大学董事会,大学的行政机构是校长、副校长、教务长、副教务长构成的行政系统。对中国大学来说,行政机构与决策机构是不严格区分的。如高等教育法第39条规定党委有决策的权力,据此可以把党委理解为一个决策机构。但是,高等教育法的第41条第1款和第5款又明确校长也有决策的权力,而严格地讲，校长属于行政机构。应该说,中国大学的行政机构是明确的,不明确的是决策机构。因此,中国建立现代大学制度的一个关键问题是要明确大学决策机构如何组成。这个问题首先表现为大学决策权力的合理分配问题。