● 理论视野

　　破解农民贷款难问题，必须创新农村金融体制，放宽农村金融准入条件，构建多层次、广覆盖、防风险、可持续的农村金融组织体系，完善有效增加农村资金供给的信贷体制和融资体制，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的现代农村金融体系。

　　农村金融是现代农村经济的核心。党的十七届三中全会提出要创新农村金融体制，建立现代农村金融制度。近年来，江苏积极推进农村金融体制改革，大力培育和完善农村金融市场，农村金融领域呈现出服务体系逐步完善、新型金融组织快速发展、金融生态环境明显改善的良好态势。但从总体上看，农村金融还不适应农村经济社会发展的需要，农民贷款难的问题依然突出，表现在：一是农村金融机构覆盖率低，结构失衡。目前，除农业银行以外的各家商业银行基本上退出了农村金融市场，以前设立的经营网点大都撤销。农业银行在农村的网点也大幅减少，发放的涉农贷款呈逐年下降趋势，占其贷款总规模的比重已不足20%。“三农”贷款主要由农村信用社承担，其贷款余额占全部农业贷款的95%左右，在农村信贷市场中居于垄断地位。二是农村资金流出现象十分严重。由于金融机构的逐利性和金融制度的缺失，使得原本不多的农村剩余资金纷纷流向城市。据统计，2008年全省乡镇企业创造的增加值占全省GDP的比重达到41.9%，但其短期贷款余额占全省金融机构短期贷款余额的比重只有13.0%，且很少获得中长期贷款；全省农业增加值占全省GDP比重为6.9%，但农业贷款余额占全省金融机构各项贷款余额的比重仅为3.9%。三是农村金融改革创新的步伐还不快。到2008年底，全省新组建的村镇银行只有3家，农村小额贷款公司只有23家，农民资金互助合作组织只有盐城、连云港等少数市进行了试点，农村金融供给主体不多、竞争很不充分。四是农民贷款担保抵押难。专门为农民贷款提供担保服务的机构尚处于发展初期，数量少、规模小，远不能满足农民的贷款担保需求。我国担保法规定耕地、宅基地等农村集体所有的土地使用权不得用于抵押，对农房抵押问题又规定得比较模糊，实践中农房鲜有抵押，导致一般农户、乃至种养大户几乎难以从金融机构获得抵押贷款。五是农民贷款贵问题比较突出。目前工商企业贷款年利率平均为5.9%，而农信社发放的农业贷款则普遍为7.5%，有些地方农信社的年利率高达14.4%，如果加上贷款担保费用，农业贷款的财务费用一般为年利率17%。

　　破解农民贷款难问题，必须创新农村金融体制，放宽农村金融准入条件，构建多层次、广覆盖、防风险、可持续的农村金融组织体系，完善有效增加农村资金供给的信贷体制和融资机制，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的现代农村金融体系。为此提出以下建议。

　　一、扩大涉农金融机构对乡镇的覆盖面。农村信用社（农村合作银行、农村商业银行）要完善法人治理结构，保持县（市）社法人地位的长期稳定，充分发挥为农民服务主力军作用，真正办成农民自己的银行。与此同时，要加快农业银行和邮政储蓄银行乡镇分支机构的建设步伐，尽快实现对乡镇的全覆盖。

　　二、大力发展多种形式的新型农村金融机构。现在农村最突出的问题是金融机构主体单一、竞争不充分，因此必须大力推进金融创新，构建一个大中小金融机构并存、种类各异、优势互补的金融体系，解决农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足的问题。一是加快村镇银行组建步伐。二是大力发展小额贷款公司。三是积极稳妥地发展农民资金互助合作组织等微型金融服务，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。新组建的农村新型金融机构则要从自身实际出发，错位发展、打造特色，以满足农民多层次的信贷需求。

　　三、各类金融机构要形成服务“三农”的合力。政策性银行要加大对农业综合开发和农村基础设施建设的中长期信贷支持力度。工行、中行、建行等国有商业银行要在有条件的乡镇增设具有信贷功能的营业机构，并增加对县域分支机构的信贷业务授权；对信贷总量大、管理规范的县（市）支行，要探索开展省分行直管县（市）支行的试点。江苏银行、南京银行等地方银行要尽快将机构网点向县域延伸，逐步扩大对县（市）和乡镇的覆盖面。

　　四、努力增加农村信贷资金来源。农民贷款难，一个重要的原因是农村资金外流严重，当务之急是尽快遏制这一现象。十七届三中全会《决定》已明确要求县域内银行业金融机构新吸收的存款，应主要用于当地发放贷款，这一规定必须得到认真贯彻执行。一是建议中央和省级政府对此作出具体的规定，明确县域内银行业金融机构用于支持地方经济发展的贷款占全部存款的比例。二是对经批准设立的各类农村新型金融机构，凡是能做到服务“三农”、规范运作、风险可控的，各大型银行业金融机构都要按照国家政策规定提供融资支持，增强这些新型农村金融机构的资金实力。三是各级地方政府对各银行业金融机构的涉农贷款发放情况和对农村新型金融机构的融资支持情况要实行单独统计、单独管理、单独考核，并依据考核结果进行奖励。四是努力拓宽各类融资渠道，壮大农村资金实力。

　　五、创新金融产品，为农民提供方便、快捷、优质的融资服务。“手续繁、周期长”也是农村信贷中反映强烈的一个问题。为此各涉农金融机构要从健全机制、创新产品、加强管理等方面入手，致力于从根本上解决这一突出问题。一是健全机制。涉农金融机构要针对农民融资需求“短、小、频、急”的特点，制定和健全符合“三农”实际的信贷管理制度，优化信贷业务运作流程，在风险可控的前提下实行贷款“一站式”审批，简化审批环节，提高审批效率。二是创新产品。要根据“三农”发展的需要，为它们量身定做和创设新的金融产品，丰富服务项目，以满足农民个性化、多样化的融资需求。三是加强管理。要制定严格的管理制度和考核办法，规范涉农信贷人员的信贷行为。

　　六、健全农村信贷担保体系。一是要加快建立政府扶持、各方参与、市场运作的多层次农村信贷担保机制。鼓励农业产业化龙头企业、农民专业合作社等经济实体和各类社会资金组建担保公司，为农民贷款提供担保服务。二是各金融机构要密切与担保公司的业务合作。对为“三农”贷款提供担保服务并符合信贷条件的担保公司，金融机构要予以支持并与之密切合作，不能设置最低资本金等限制条件。要合理确定担保放大倍数，促进担保机构放大支农效应。三是积极开展担保抵押制度创新试点，扩大农村有效担保抵押物范围。凡未违反现行法律规定，财产权益清晰、风险可控、可用于贷款担保的各类动产和不动产，原则上都可以试点用于“三农”贷款担保。

　　七、制定和完善支持农村金融加快发展的政策。一是运用财税政策鼓励农村金融机构的发展，引导农村金融机构增加对“三农”的贷款投放。制定并实行鼓励银行业金融机构到乡镇设立具有信贷功能的营业机构的政策，凡新设立者可由省财政给予一定的奖励。制定并实行鼓励发展村镇银行、小额贷款公司和农民资金互助合作组织等新型农村金融组织的政策，凡经批准组建的可由省财政按到位注册资金的一定比例给予奖励。制定并实行鼓励县域内银行业金融机构和新型农村金融组织增加对农民贷款投放的政策，地方政府可以视新增贷款投放情况分别给予一定的风险补偿、利息补贴、贷款奖励，或给予税收减免优惠，或给予低成本资金照顾。二是运用信贷政策支持农村金融发展。人民银行可灵活运用支农再贷款、再贴现工具，支持农村法人金融机构增加对“三农”的信贷投放。三是要加大各级财政投资兴办农业担保机构的力度。

　　八、大力推进农村金融生态环境建设。一是切实搞好对农村金融的监督管理。各级政府和金融监管部门要按照职责分工，监督各类农村金融机构健全治理结构、强化内部管理、防范操作风险。二是大力加强农村征信体系建设。把诚信江苏建设向农村推进，以创建信用户、信用村、信用乡镇、金融生态县（市）为载体，努力构建县（市）、乡镇、村、农村金融机构、农户五位一体的农村信用体系，坚决制止和打击恶意逃废金融债务的行为，减少贷款人的道德风险，依法维护金融机构的合法权益。三是规范和引导民间借贷健康发展，把民间借贷引导到规范发展的轨道，遏制农村高利贷行为。坚决制止非法集资，依法打击农村各类非法金融活动。

　　（作者为江苏省人大常委会副主任）