［摘要］目前，学术界普遍认为“省管县”可以有效解决县乡财政困难。本文以设问的形式就此展开分析，勾勒了县乡财政困难的形成机理，对于学术界提出的解决县乡财政困难的政策建议进行了反思。研究发现，“省管县”改革可以提高行政效率，减少财政资金的中转环节，有助于县乡财政困难的缓解，但是，“市管县”本身不是县乡财政困难形成的直接原因，“省管县”也不能从根本上解决县乡财政困难。

　　［关键词］省管县；县乡财政困难；县域经济

　　一、引言

　　目前，学术界一般把“省管县”视为解决县乡财政困难的灵丹妙药。其基本逻辑是：从收入的角度来说，五级政府架构违背了“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性，使分税制在收入划分方面得不到最低限度的可行性，与分税分级财政的逐渐到位之间不相容，而三级政府可以实现省以下财政收入的规范划分，解决分税分级体制和现在省以下理不清的财政体制难题 ［1］；从支出的角度来说，市政府基于政绩的需要，往往集中县财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村，进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。因此，现有的财政体制没能较好地对各级政府的事权进行划分，进而导致了县乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，必须削弱市级政府的财权甚至取消才能有效地缓解县乡财政困难。［2］

　　现实中，各种具有“省管县”特征的改革措施也在陆续出台。截止到2008年8月，全国有23个省份已经进行了“县财省管”的试点工作。这些政策规范以及改革实践表明，“省管县”体制改革已成为各级政府甚至全社会所默认的解决县乡财政困难的一把钥匙。

　　然而，当“省管县”体制改革正如火如荼地在全国各地开展的时候，我们或许不得不首先对县乡财政困难及其形成的原因进行冷静的思考。因为解决问题的唯一前提就是找出问题产生的原因。政府层级过多、“市管县”真是导致县乡财政困难的根本诱因吗？“省管县”体制改革必定能成为解决县乡财政困难的一剂良药吗？

　　二、县乡财政困难的测定及演进脉络

　　县乡财政困难似乎约定俗成，现有的文献中没有人对此提出异议。但是我们必须要思考两个问题，这也是本文分析的逻辑起点：何谓县乡财政困难？县乡财政真的困难吗？如果得到了肯定的回答，我们才能分析现状背后的原因。

　　理论上，就私人而言，经济困难是指其个人收入不能满足自己的日常支出需要，其衡量标准通常按本市县以上人民政府划定的最低生活保障线确定，低于这一标准，我们就界定其经济困难，由政府给予一定的经济补贴，即最低生活保障制度。但是，政府的财政困难是否“同理可得”呢？如果二者的逻辑相似，这里就涉及两个问题：一是政府的财政收入是否能满足其支出的需要？二是是否存在财政困难的衡量标准？前一问题的答案是否定的，这与政府的性质密切相关。政府只是为了解决公共产品供给中的“搭便车”问题而构建的一个虚拟体，它本身不存在需要，因为需要是生命体的一种内在行为，它只是一个“用别人的钱替别人办事”的中介而已，负责把社会成员的共同需要转化为现实。所以，政府的财政困难与否取决于社会成员对公共产品需求的强烈程度。这样，第二个问题就可以转化为这种需要的强烈程度有一定的标准吗？即有多大的需求称为“强烈”？多大的需要称为“不强烈”呢？通常来讲，这类问题很难给出一个明确的答案。一方面是因为人们总是倾向于隐匿自己对公共产品的需求偏好，从而减少支出成本；另一方面是因为不同的个体、同一个个体在不同的时间点的需求可能不会完全相同，甚至截然相反。所以，我们通常无法确定人们对公共产品的需求偏好，也无法确定财政困难的标准。

　　现实中，财政部曾就“财政困难县”作出过界定，指的是按照基年数据计算可支配财力低于基本财政支出需求的县。可支配财力包括本级政府一般预算收入、上级政府财力性补助收入以及可用于基本财政支出的预算外收入等，对上解上级财政的支出、一般预算收入中行政事业性收费和罚没收入中用于成本开支部分等作必要扣除。基本财政支出需求包括国家机关事业单位在职职工人员经费和公用经费、离退休人员经费和必要的事业发展支出，具体由财政部根据各地财政供养人数、人均开支标准和地区间支出成本差异系数核定。显然，这一界定只能算作是标准的划分，而非学理上的解释。这是因为，从收入的角度来讲，一个县的财政是否困难，除了取决于自身的财政收支外，还增加了一个外在的变量——中央政府的转移支付，这一变量在很大程度上决定了一个县的财政是否是困难的；从支出的角度来讲，这一标准相对应的不是“公共财政”，而是“吃饭财政”，根本没有涉及辖区居民对公共产品供给的需要。

　　图12000-2006年东中西部县级财政收入变动趋势图

　　数据来源：国家统计局农村社会经济调查司．中国县（市）社会经济统计年鉴（2001-2007）．中国统计出版社，2008年．

　　综上可知，不论是理论上还是现实中，我们都很难对县乡财政困难进行清楚的界定。那么，这一问题又是如何成为一个共同关注的热点问题的呢？其实，县乡两级财政究竟有多困难，如何困难，在很长一段时间里并不为人所知。直到农村税费改革使得基层政府失去了最重要的财源后，这一问题才因其严重性日趋凸显而被社会各界所关注，成为理论和实务界讨论的热门话题之一。基于以上事实，我们不难推断，人们对县乡财政困难的认识起源于农村税费改革，是因为感觉到县乡两级收入的骤然减少才形成的主观印象，并不存在客观的界定和标准。目前，对于中西部很多农业县来说，财政收支缺口很大，其日常运作和公共产品供给在很大程度上需要上级政府的转移支付。

　　事实也证明，与东部相比，中西部省份县乡一般预算财政收入确实少得可怜，而且增长速度极其缓慢（如图1）。当取消农业税后，此前附加于其上的各种费用再也没有征收的借口，县乡财政困难迅速凸显，也进一步激发了人们对县乡财政困难的关注。