摘要：传统的城市社区治理结构及运行机制随着业主委员会的出现发生了深刻的变化。住房市场化改革使得公民权利意识随着私有产权的确立而获得了伸张空间。初具公民社会组织基本特征的业主委员会具有维护广大业主利益的公共目的。对公共事务的参与和讨论促进了住宅社区公共领域的形成。这些都体现了新型社区治理中公民社会的基本属性。

　　关键词：公民社会；业主委员会；治理；公共领域

　　传统的住房计划分配体制中，城市社区治理结构由单位、居委会、街道办事处“三驾马车”组成。随着房屋产权私有化程度的不断扩大和新型住宅社区的出现，“三驾马车”变成了“四驾马车”，即业主委员会、物业服务公司、街道办事处和居委会。在法律上，这是四种不同性质的社区主体：业主委员会是在物业管理区域内代表全体业主实施自治管理的组织；物业服务公司是受聘于业主、提供社区物业服务的专业性公司；居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；而则是市辖区、不设区的市的政府派出机关，是城市最基层的行政组织，是国家权力在社区的延伸。从规范意义上讲，在社区治理中，这四种主体应分工合作，共同处理好社区公共事务。然而，在实际运行中，这四种主体却时常发生碰撞，甚至爆发激烈的冲突，矛盾的焦点集中在住宅社区的自治主导权。在业主委员会看来，自己是作为物业所有权人的业主民主选举产生的，是真正的自治组织，最能够代表业主的利益，社区内的公共事务应由业主通过民主程序来决定。一些业主委员会甚至提出，抛开相关部门的管理，由业主自行管理住宅社区。但是，居委会和行政主管部门却认为，业主委员会不是独立的法人，没有行为能力和责任能力，不能承载业主自治的功能。住宅社区并非独立王国，不应脱离居委会和行政主管部门的指导和监督。因此，有学者认为，业主委员会的崛起，已对传统的城市社区治理结构及其运行机制发出了挑战。【1】

　　如何走出一条街道办事处、居委会、物业公司、业主委员会和众多业主融洽相处的和谐之道。抱着浓厚的兴趣与疑问，围绕新型商品房社区的治理问题，笔者走访了常州兆丰花苑、金色新城和康明云居等新型商品房社区许多的业主、业主委员会负责人、物业公司和相关居委会，从社区治理主体的理性行为取向进行观察和分析，试图找出隐藏在城市社区治理问题背后的原因和本质。希望从实证研究的角度，努力探寻转型时期中国微观社会的有效治理模式。埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道———集体行动制度的演进》一书中指出：“规模较小的公共池塘的资源占有者可能通过自治组织来有效地治理他们的公共池塘资源。”【2】基于以上因素，我选择了“规模较小的公共池塘”----新型商品房社区的业主委员会作为观测点，【3】来尽可能深入地考察中国转型时期的公民社会发展状况。

　　一、私有产权的确立与公民权利意识的伸张

　　改革开放以来，尤其是上世纪九十年代初确立改革的市场经济取向以后，中国社会各领域翻天覆地的变化，归根到底是市场经济带来的各领域的深刻改造与创造。公民权利随着公民身份与意识的唤醒以及市场化改革而日益摆脱政治权力的控制与束缚，获得了伸张空间。市场经济带来的观念形态的变更，对于公民社会构建比一切器物形式的变革具有更根本的意义。市场经济对中国社会转型的影响是如此深刻，以至于它的社会意义远超出了它作为一种经济形态的在经济生活中的意义与地位。市场经济作为现代社会区别于传统社会的最本质性要素，它对于传统社会的解构力是如此强大，而市场经济下的生存状态及其精神内涵与公民社会的本质属性又是如此紧密契合。无怪乎国内一位研究公民社会的著名学者断言：“市场经济必然造就公民社会（市民社会）”。【4】

　　与传统的单位组织不同，新型社区作为一种“居住单位”，是人们自由选择的结果，是基于一定的产权、契约和利益关系而形成的，是一种权利的空间。【5】随着我国改革开放步伐的不断加快，中国人的公民权利意识在逐渐觉醒，中国老百姓正在重新审视那些本来属于自己的公民权利，也更加懂得怎样去维护本来属于自己的公民权利。公民权利意识的觉醒反映在业主维权上尤显明显。房屋产权私有化后，业主对物业管理有了自己的主张，对物业服务要求较高，自身的维权意识也加强了。几年前，业主的维权主要通过激烈的对抗方式来解决，有时甚至发生流血事件，但随着我国政府主动转变职能，依法行政，并颁布了具有法规性质的《物业管理条例》，通过法规规定了业主委员会的地位，这些促使业主逐渐走向更重实效、讲技巧、依靠专业知识和法律手段来维护自己权益的方向。在这一背景下，有组织地、专业化地进行维权成为业主的必然选择，业主委员会这一自治性的业主权益维护组织形式也就在全国快速地发展起来了。

　　笔者走访过的一个业主曾这样说:：“一套舒适的住房是普通老百姓一辈子的梦想，购买一套房要中低收入家庭倾尽全部的积蓄。谁都希望一套温馨的住房加上安全舒适的环境，要想有这样的生活环境，除了住房建筑设计工程质量及社区配套设施上力求优质、完善之外，也要软件环境到位，就是物业到位，也就是服务到位。”一位业主委员会主任深有感触地说：“业主委员会应该是广大业主权利实现的平台，它既不是个人进行交易的地方，也不是个别业主遇到问题时要找的出气筒，它是一个公开、公正维护业主共同利益的组织。如果业主委员会中有人认为它是实现个人目的途径，就没有资格作为业主的代表了。”由此可见，以市场经济为取向的产权制度改革对中国社会治理模式所带来的严峻挑战。原先的国家权力通过单位组织来控制社会与意识形态的能力，将随着单位组织结构和功能的变化而逐渐减弱。面对新的社会结构和社会组织方式，国家必须建立以社区为基木单位的新的社会调控、整合和沟通体系，来应对公民权利意识的不断伸张的局面，努力把社区转化为国家建设和政治发展的积极资源，从而保持国家与公民社会的协调。

　　二、业主委员会初具公民社会组织的基本特征

　　约翰·霍普金斯大学的塞拉蒙教授认为，作为公民社会组织主要形式的非营利组织应该具有六项基本特征：一是正规性，即非营利组织必须具有正式注册的合法身份；二是民间性，即非营利性组织应从组织机构上与政府分离，具有非政府性；三是非营利性，即非营利组织不得为其拥有者谋求利润，在一定时期内积累的利润必须使用于团体使命所规定的工作中，而不是用于组织成员内的分配；四是自治性，即非营利性组织要能控制自己的活动，有不受外部控制的内部程序，五是志愿性，即在非营利性组织的活动和管理中均有显著的志愿参与成分，特别是形成有志愿者组成的董事会和广泛使用志愿工作人员；六是公益性，即非营利性组织要服务于某些公共目的和为公众奉献。【6】

　　按照塞拉蒙的六项特征，我们对业主委员会的公民社会组织加以分析。从政府的条例、章程规定及实际运作情况中，可以发现它具有一些塞拉蒙所提及的基本特征。从《物业管理条例》规定看业主委员会是一个群众性自治组织，即非政府组织。从其成立的目的看，业主委员会是一个以保护居民物业为宗旨的自治管理组织。从组织机构看，业主委员会作为业主大会的常设执行机构，有本会章程和实施规则。从机构设置来看，一般设有主任一名，副主任若干名，专职或兼职执行秘书(或秘书长)一名，机构成员由业主大会或代表业主大会选举产生，业委员会每年至少召开一次业主大会或业主代表大会，并定期召开业主委员会工作会议，其组织具有制度性和组织规范性。从制度设计看，业主委员会建有一套内部管理程序。理的实施情况，业主委员会的职责主要有召开业主或业主代表大会报告物业管选聘或解聘物业管理企业，与物业管理企业订立、业管理服务合同，设立维修基金并负责基金的筹集、使用和管理，变更或解除物审定并监督物业管理公司的运作等，在对物业的使用和管理方面，业主委员会严格遵守其自主自治性特点。从组织目标看，围绕着维护居民物业而形成的业主委员会既是一个自治性组织，也是一个公益性组织，其维护的是以业主利益为核心的公共利益，即业主委员会通过选聘物业管理公司完成对物业的管理和服务，达到改善生活环境、提高生活质量等目的，业主委员会具有服务于业主公共目的及为广大业主服务的目的。从组织成员的志愿性看，业主委员会的主任或委员由业主推举产生，他们大多数是业余或退休从事自愿或自愿性管理工作。

　　根据笔者对兆丰花苑社区的调查，切身体会到社区的巨大变化，根源在于民主选举的业委会发挥了核心作用。与目前许多社区一样，兆丰花苑的业主在入住后的开头几年并没有意识到业主委员会的重要作用。2005年，在社区建成后的第四年，首届业委会面临换届，针对首届业委会流于形式的情况，业主们希望选出真正为业主服务的业委会。经过反复酝酿，1300多户业主最终推选确定了11位业委会候选人名单。推选原则有二：一是年龄老中青结合，以离退休人员为主，吸收在职人员；二最重要的是业委会委员必须热心，有声望，有威信，有领导经验，有政策水平，有正义感，有奉献精神，有号召力，而且德高望重。数月后，社区业主代表大会采用无记名投票方式，确定了11名业委会委员。11名委员中，3位在职人员，8位退休人员，其中一半拥有行政工作经验。除了业委会正副两位主任每月拿三四百元津贴外，其余九人不拿一分报酬。业主委员会符合作为公民社会组织的基本特征，就是因为它是一个真正的居民自治组织。业主委员会由业主大会从全体业主中选举产生，它代表着一个物业区域内全体业主的合法权益，实行业主自治与专业化管理相结合的管理体制，保障物业的合理与安全使用，维护本物业的公共秩序，创造整洁、优美、安全、舒适、文明的环境。业主委员会代表广大业主的分散意见，使业主决定物业管理重大事宜或者选择物业服务公司的权利得以有效地实现，同时可以对物业服务公司实施有效的监督，克服了单个业主处于弱者地位的不足；另一方面，业主委员会还负有教育广大业主遵守业主公约、纠正业主的不当行为等职责。研究公民社会理论的著名学者戈登·怀特认为，这种组织由社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值，并且能同国家的关系上享有自主权的组织是属于公民社会的组织。【7】

　　三、业主委员会的地位和作用

　　在西方国家，社区自治组织是自发产生的，与此所不同的是，我国的业主委员会的出现是政府主动下放权利的结果，为的是通过推动社会自身的发展，达到防范和化解转型时期社会矛盾的目的。根据“冲突主义”这一理念，社区自治组织是公民联合起来，与政府讨价还价，争取和扩大利益的工具。而在我国，业主委员会这种自治组织是政府为了配合专业化的物业管理推动产生的结果，政府不是为了给自己制造一个对立的组织，而是为了更好实现对城市社会的治理。

　　在新型商品房社区这一中国城市的微观社会中，业主委员会应当属于公民社会的范畴，物业服务公司属于市场领域，而房地产管理局和街道办事处以及居委会则是国家的代表。新建住宅社区成立业主委员会是政府推进城镇住房制度改革的一项制度安排，目的是为了制约开发商及物业管理公司的行为和维护广大业主的合法权益。由于单个业主的力量一般难与物业管理公司进行较量，而业主委员会可以集中整合和统一代表广大业主的分散意志，行使物业管理的选择权、监督权、决策权，从而改变其处于弱势状态的地位，保障与物业管理公司的契约关系，并制约个别业主违反业主公约的行为，从而有效保障广大业主的合法权利。业主委员会的主要职责有召开业主或业主代表大会，报告物业管理的实施情况，选聘或解聘物业管理企业，与物业管理企业订立、变更或解除物业管理服务合同，设立维修基金并负责基金的筹集、使用和管理，审定并监督物业管理公司的运作等。

　　随着第一个业主委员会的成立,各个城市的维权运动蓬勃发展,有的媒体称之为“业主革命”或“业主运动”。建设部和各城市纷纷制定政策来规范物业管理企业行为,把他们纳入法制的轨道,而2003年国务院颁布的《物业管理条例》更是标志着业主委员会的地位和作用得到了政府的承认。业主委员会的地位是业主大会的执行机构，由业主会议选举组成，统一领导自治权限范围的物业管理各项工作，但必须对业主大会会议负责并报告工作，不享有自治管理规范订立权，因此，业委会必须服从业主大会会议，受业主大会会议的隶属，处于从属于业主大会会议的法律地位。从《物业管理条例》规定看业主委员会是一个群众性的自治组织，即非政府组织；从组织目标看，围绕这维护居民物业而形成的业主委员会既是一个自治性组织，也是一个公益性组织，其维护的是以业主利益为核心的公共利益，即业主委员会通过选聘物业服务公司完成对物业的管理和服务，达到改善生活环境、提高生活质量等目的，业主委员会具有服务于广大业主的公共目的。

　　根据笔者对兆丰花苑的调查，该新一届业委会成立后，最重要的任务就是选聘最满意的物管公司。五年前，兆丰花苑建成后，开发商高宏房地产公司成立了子公司“高宏物业”，对社区实行物业管理，首届业委会与高宏物业签订的三年期合同于2005年6月到期。新业委会认为，首期物业公司并不是根据业主意愿选定的。根据国家规定，业委会有权代表全体业主聘用自己满意的物业公司。为此，业委会一班人特地到其它社区进行考察，吸取先进经验，公开向社会招聘物管公司。高宏、中天、兰花三家物业公司参加了投标，业委会召开业主代表大会当场投票，当场开标。一场招投标会议开得激烈而又紧张，业委会把全体业主利益放在首位，认真履行维权义务。高宏公司提出把原有物业0.35元平米（三级收费标准）提高到0.45元平米（四级收费标准），业委会根据全体业主的一致反对意见，把高宏公司炒了鱿鱼。中天公司提出愿意以三级收费提供三级服务；而兰花公司承诺以三级收费提供四级服务，最终质优价廉的“兰花”以高票胜出。

　　四、对社区治理中公共领域的考察

　　公民就公共事务的展开讨论形成公共舆论和公共领域的形成，是公民社会的重要标志。学术巨擘哈贝马斯认为，“公共领域”是考察公民社会发展状况的核心要素。哈贝马斯指出：“所谓‘公共领域’，我们首先是指我们社会生活中的一个领域，其间能够形成公众舆论一类的事物。原则上讲，公共领域对所有公民都是开放的”。【8】（P375）有学者认为，“私人化”的有产者聚集起来对公共事务进行理性的讨论，从而形成“公共意见”的基础。这种“公共意见”，就其对专制权力构成制约而言，成了有产者公共领域的本质特征。【8】（P422）哈贝马斯将所有权看作是公共领域存在或者变化的主要因素。他指出：“封建领主所有权作为一切统治权的总和，也可以说是管辖权；私人占有和公共主权这一对矛盾，封建制度并不具备。‘王权’有高低之分，‘特权’有大小之别，但不存在任何一种私法意义上的合法地位，能够确保私人进入公共领域。” 【9】这就是说，所有权是公共领域存在的前提和基础。在公共领域活动的人是有私人所有权的个人，并且是从私人领域出发的自主独立的个人，他们因为有共同的利益而联合起来。那么作为住宅私有者的业主们关心的公共事务有哪些呢?根据我们的调研，业主们主要关注的是两方面事务，一方面是住宅本身的维护和相关的物业服务；另一方面是社区的公共事务，这里又包括社区自然环境的整洁美观、社会环境的平安稳定、社区公共费用的标准和使用等，还包括社区业主委员会的各种建议和意见等。

　　“2008年初，兆丰花苑社区业主委员会提出的口号：要让1300户业主明明白白消费，不能有糊涂账。最近，业委会把主要精力用于清理、追回前期账目上。电梯费及其数年利息，公共车位停车费等重要问题都在业委会的关注之中。对兰花物业公司，业委会也提出，尽管双方合作愉快，但账目要半年汇报一次，不能含糊。”“新城物管究竟哪里存在问题？大家可以提出来，向他们反映，要求他们整改，应该是可以做得到的，关键的是我们的诉求是什么？业主委员会可以怎样作为？广大业主怎样来支持业主委员会维权？每一个业主都应该关心，而不是报着“搭便车”的心理。”“好像听说业委会要求降低物业费了，降最好了，但服务标准可不能降，选中天物业可不行啊，这个物业公司听说差得很啊，我们这样的小区可不能搞糟了，我看新城物业还可以的，有矛盾可以商量，但不能炒，否则我们要就遭殃了。”业主和业主委员会委员关于社区公共事务的公开讨论主要有两种类型的场所：一个是在业主大会或业主代表大会；另一个是在网络上的各种论坛，包括各社区的业主论坛和跨社区的联盟性质的论坛，江苏常州地区比较著名的有“龙城地产论坛”、“常州房地产市场论坛”等等。从这些场所讨论的参与者和内容等方面来看，大多数参与者都能够自觉遵守国家的有关法律法规，讨论十分热烈，内容也相当理性。由于我国处于社会转型的初级阶段，新型社区业主委员会作为一个自治组织的功能还处于发育阶段，只是具有了公民社会组织的雏形，故我国有学者称之为“住宅社区的公共领域”．【10】（作者单位：中共常州市委党校 行管教研室）

　　注释和参考书目：

　　【1】邹树彬．城市业主维权运动：特点及其影响[J]．深圳大学学报人文社科版，2005（5）：45．

　　【2】埃莉诺•奥斯特罗姆．公共事务地治理之道——集体行动制度的演进［M］，上海：上海人民出版社，2000：274．

　　【3】主要是指住房制度改革后购买商品房产权而形成的新社区，按照社区地域性、互动性、共同情感或共同利益的定义，应当是典型的社区。

　　【4】陈宴清．当代中国社会转型论[M]，太原：山西教育出版社，1998：84—101．

　　【5】林尚立．社区：中国政治建设的战略性空间[J]．毛泽东邓小平理论研究，2002（2）：58．

　　【6】窦泽秀．社区行政—社区发展的公共行政学视点[M]，济南：山东人民出版社，2003：35．

　　【7】何增科．公民社会与第三部门[M]，北京：社会科学文献出版社，2000：64．

　　【8】邓正来、.亚历山大．国家与市民社会[M]，北京：中央编译出版社，1999：375，422．

　　【9】哈贝马斯．公共领域的结构转型[M]，北京：学林出版社，1990：5．

　　【10】夏建中．中国公民社会的先声――以业主委员会为例[J]．文史哲，2003（3）：115．