摘 要：跨国公司和资本的全球化将中国的劳工服务纳入全球视野。国际劳工NGO的“双重敏感性”，使其通过“借”、“隐”策略来换取地方政府的信任。二者的博弈，促进了地方政府对社会工作服务理念、社会工作手法、劳工NGO、劳工问题的认识；有利于监督地方政府的服务成效。地方政府的权威也为国际劳工NGO服务的开展提供了便利、有利于中国本土化劳工服务的形成，但是政府权威也可能使国际劳工NGO部分放弃原有的服务宗旨，对组织的发展有一定的影响。

　　关键词：国际劳工非政府组织； 双重敏感性；“借”策略；“隐”策略

　　跨国公司和资本的全球化，必定带来劳工问题的全球化，也将中国的劳工服务纳入全球视野。改革开放30年，在中国经济快速发展的同时，中国劳工领域也催生了一个新的主体——农民工。学者对其生活、工作、抗争行为等做了大量的研究，认为作为新兴的劳工，其与资方的博弈过程中，总是处于无权状态。[1]怎么才能增强农民工与资方的博弈能力呢？劳工非政府组织成为劳工自发抗争和消极抗争之后的一种新的形式。

　　文中所指的国际劳工NGO[①]，是指从事跨国界活动，不以营利为目的，以外来工权益保护为主要目标,专门从事劳工权益宣传和参与行动的公民团体。很多国际劳工NGO如国际劳工组织、乐施会、香港女性联网等，期望通过全球的网络运作，通过专业的技巧和平等的理念，协助中国农民工的自我成长与发展。它们以经费提供、技术支持、理念传播、机构的建立等形式，对我国的劳工服务产生重要影响。文中所展示的个案是成功进入中国开展农民工服务，并且与政府有直接联系的国际劳工NGO。通过对两个个案的分析，探讨其与政府博弈时所面临的问题和进入策略，以及二者相互的影响，以期对这一议题有启发作用。

　　一、“双重敏感性”与“借”“隐”策略

　　我国NGO的发展环境存在诸多阻碍。国际NGO在中国的工作迫切需要制定和通过一系列的法律规范或者行政规定来规范其在地方社会的注册登记、组织管理以及项目运作。[2]在这种制度不清晰的背景下，国际劳工NGO进入地方社会面临的问题是什么呢？它们是通过什么策略完成与政府的博弈呢？

　　（一）个案基本情况介绍

　　个案一，是由国际劳工组织推动的防拐项目，是国际劳工组织与全国妇联合作，与劳动和社会保障部、公安部等11部委共同设计开发的国际合作项目，常州作为流动人口广泛聚集的地方，成功的成为试点单位，由当地妇联牵头，成立了“流动妇女之家”。项目实施4年。

　　个案二，是香港女性联网推动的“快车”项目，由香港女性联网、地方团委、中山大学社会工作系共同合作开展的针对女工的服务项目。项目实施一年半。

　　（二）国际劳工NGO的“双重敏感性”

　　国际力量要想成功的将我国农民工纳入全球化视野，首先需要解决的就是其“双重敏感性”问题，也即是，服务主题敏感性和身份敏感性。

　　1.服务主题敏感性。在东亚国家，国家机构精英已经将经济增长确定为政治合法性的主要基础，并将自主的劳工组织视为不利于经济发展和政治稳定的因素，它们对劳工组织和劳工活动保持着严密地控制。[3]中国的ＮＧＯ或者通过有意识限制组织规模,或者避开有争议的或敏感的问题，这些自我克制的策略是国家容忍它们存在的一个关键。[4]在我国这种威权制的国家体制下，劳工的沉寂和顺从已成为常态，所以国际劳工NGO强调工人维权和工人团结的主题，为其获得地方政府的信任设置了第一道障碍。如个案二，其服务主题即为保障外来女工的劳动及性别权益，提倡女工互助互爱的精神，透过多元的培训及教育项目，支持女工团结，倡议社会公义，追求可持续性发展。

　　2.身份敏感性。国际劳工NGO包括双重身份，一是NGO；二是国际身份的组织。首先就NGO而言，在我国草根劳工NGO大多数由于双重监管机制都是游离在法律之外，这种在体制之外的互动状况，很容易给政府造成不安全感，形成身份合法性危机。其次就国际身份而言，因为很多国际NGO具有西方大国背景、以社会公益作为幌子、打着“人权”与“民主”旗帜的政治类非政府组织，往往具有明确的政治偏好，而且承担风险与压力的能力也非常强,它们与政府对抗和冲突的能力是比较强的。[5]所以中国地方政府判断国际劳工NGO的正当性与否，主要取决于它的服务类型，诸如劳工服务等涉及群体增权的服务更容易被划入不正当的服务类别。双重身份的敏感性所带来的对国际劳工NGO的非正规的判断方式，加剧了身份敏感性，成为其面临的第二个障碍。

　　那这些成功地进入中国开展服务的国际劳工NGO，是如何规避这些问题的呢？在和政府的博弈过程中采取了什么策略呢？

　　（三）“借”策略和“隐”策略

　　　  关于政府和NGO的博弈，有学者认为两者之间博弈是在政府主导下展开的，非政府组织的应对策略是“以合法性去合理性”或者是“以合理性去合法性”。[5]95这两种应对策略是在研究我国本土NGO的基础上得出的，而国际劳工NGO是属于外部介入的从事公益活动的国际非政府组织，政府对其的不信任度更高，其博弈和应对的策略与本土NGO有很大区别。

　　　  1.“借”策略。国际劳工NGO在与政府的博弈过程中，首先需要规避其“身份敏感性”，其使用的就是“借”策略。

　　(1)借权力，是借助上一级政府的权力，以此获得地方政府的信任。由于在中国强调由上而下的管理，一旦取得上级政府的认可和支持，在地方政府开展活动就比较顺利。它们一般对项目以投入资金、对工作人员培训、中期和最终考核为主。地方政府也不用承担任何责任，只将其作为上级部门下派的任务。如个案一，直接与全国妇联合作，各地方妇联根据全国妇联的安排，积极配合国际劳工组织的要求开展服务。

　　　  (2)借组织，是指国际劳工NGO直接投入资金或服务模式，借助我国其它合法的组织开展服务，让这一组织的合法性来消除其自身的敏感性，从而减轻地方政府的顾虑。国际劳工NGO借助较多的组织一般是高校或者政府组织。如个案二就是由香港女性联网大陆项目部开始同中山大学合作，再由中山大学同地方团委商谈项目合作事宜和负责项目地实施，其提供资金和服务技术。

　　　  2.“隐”策略，是指国际劳工NGO为了获得地方政府的信任而做出的某种程度的退让，旨在通过这种低调的处理方式来获得地方政府的政治支持。

　　(1)隐身份，是指国际劳工NGO在项目实施过程中的匿名性策略，也即是其不出现在活动过程的任何环节但实际上它们对活动继续提供资金、服务模式或者工作人员等。“隐身份”的方式是在地方政府接受了其服务的正当性的基础上，为了继续开展服务和消除地方政府的政治压力，国际劳工NGO的主动退让，而地方政府也默认其继续参与劳工服务。如个案二，香港女性联网大陆项目部在项目开始半年左右后，由于其劳工服务影响逐步扩大，地方政府受到各方的压力。为了保证项目继续推进，香港女性联网大陆项目部主动在所有的场合隐去身份，呈现撤离的状态。但是直到项目结束，其一直都在参与服务。

　　(2)隐主题，是指国际劳工NGO将劳工增权等敏感性主题适当地祛除，有意识地筛选一些与劳工个人成长有关的主题，如：职业培训、兴趣班等。劳工政治很重要的一点就是作为弱势的劳方怎么在强势资本面前有博弈的能力。这样的活动理念不仅涉及政治敏感性，同时会影响资方的利益，打破地方原有的投资环境。在政府的压力下，国际劳工NGO调整服务内容和宗旨，隐去敏感的服务主题，将活动集中于提升劳工文化生活、增强其职业技能、图书服务等。如个案二，第一阶段的活动宗旨是①提供劳工权益的相关知识；②培育女工间的社区健康意识；③发展互助小组以加强劳工权益及女性健康意识。第二阶段即调整为：①扩展外来务工人员的社交网络；②丰富外来务工人员的文化生活。

　　二、国际劳工NGO与地方政府的相互影响

　　　　　 (一)国际劳工NGO对中国地方政府的影响

　　1.国际劳工NGO的社会工作理念和手法丰富了地方政府的服务理念和工作手法。国际劳工NGO一般受社会工作“优势视角”、“赋权”等理念的影响，工作手法主要包括个案、小组和社区工作，强调社区需求评估、社区优势评估、制定活动方案、活动后测、调整活动方案等。这种具有草根性质的服务方式，强调工人的参与和自省，协助劳工个人和社区的发展。这种 “以劳工为本”的服务理念与地方政府行政化的服务有很大差别。

　　2.有利于地方政府对劳工组织和劳工现状的了解。国际NGO所支持的劳工维权或提升劳工文化生活的活动，主要集中在法制宣传和工友互助方面，有利于促进劳工个人的发展和社会的稳定。国际劳工NGO与政府的合作，可以有效的促进双方的了解，同时也让地方政府了解劳工的现状，激发其对劳工服务和政策的反思，这也有利于中国地方劳工服务进入全球视野。

　　3.有利于监督和督促地方政府对劳工服务的完善。国际劳工NGO一旦与地方政府达成合作关系，其外来者的身份和国际专家的形象，代表了一种权威，这可以监督和督促地方政府在项目实施过程中的实际工作。如个案一，地方政府为了通过检查国际劳工组织对防拐项目的终期评估活动，尽量按照国际劳工组织提供的服务指南完善各项工作，不断地根据国际劳工组织的要求调整服务的理念和方法。

　　(二)中国地方政府对国际劳工NGO的影响

　　国际NGO要想建立长远的影响和可持续发展，还需要进一步熟悉中国的政治环境和规制制度。[2]48以往的研究结果表明，政府对NGO存在很大的影响。

　　1.政府的权威为劳工服务的开展提供了便利，包括保证了政治合法性、资源的整合、活动影响力的扩大等。虽然中国政府对NGO的政策既立足于中国走向世界的总方针，亦囿于中国政治体制与意识形态，是一种要吸引又不放心的态度，要管理又力不从心的现状，但是政府自上而下以及来自外部地推动，是促使NGO发展的重要动力。[6]所以当二者达成伙伴关系之后，政府利用其权力为服务地开展提供了各种保证，如个案一所示，地方政府成立了由政法委牵头，妇联、工会、民政、公安局等17个部门参加的“防拐”项目市级指导委员会，全面负责项目的实施。

　　2.在博弈的过程中，也促使国际劳工NGO不断地改进原有的劳工服务形式，寻找出适合中国劳工特质的服务内容。如个案一和二的活动由增强劳工组织能力的活动主题逐步转变为提升工人的职业技能，丰富业余生活等，但这也为本土化的劳工服务做了有益地探索。

　　3.政府权威也可能使国际劳工NGO部分放弃原有的服务宗旨，对组织的发展有一定的影响。如个案二，在后期将服务方向转为丰富工人的业余生活，面对工人遭遇的维权问题等，并没有开展进一步的法律援助活动，这与国际劳工组织原来的宗旨不符。

　　　　　 由于国际劳工NGO的“双重敏感性”，其要想达到监督和督促地方政府劳工服务地完善，需要通过“借”、“隐”策略完成在中国大陆的本土化，这些策略的使用必将使国际劳工NGO放弃部分原有的服务宗旨。国际劳工NGO在与地方政府的博弈过程中，促进了地方政府对社会工作服务理念、社会工作手法、劳工NGO、劳工问题新的认识，其国际专家的身份也有利于监督地方政府的服务成效。

　　“双重敏感性”使得国际劳工NGO不断地调整和中国地方政府的博弈方式，虽然由于体制的因素，存在很多障碍，可是一旦和地方政府达成伙伴关系，政府的权威为劳工服务地开展提供了便利，同时这种互动也促使国际劳工NGO在寻找适合中国本土化的劳工服务方式上不断地探索，虽然这存在丧失NGO自身特色的危险。

　　文中探讨的仅是成功的在我国开展服务的国际劳工NGO，那些没能获得政府许可的劳工服务的情况又是怎样呢？虽然部分国际劳工NGO成功的在中国开展劳工服务，但是持续的时间一般很短，这中间的原因是什么呢？中国地方政府对国际劳工NGO的底线是什么呢？这些话题对于真正地认识劳工服务同样重要。（作者单位：江苏工业学院 法学与公共管理学院）　

　　参考文献：　　

　　[①]国际劳工NGO的概念是受黄岩的草根劳工NGO的概念的启发而得出的。草根劳工NGO，即没有合法身份的劳工NGO，或者外来工组织，是指那些以外来工权益保护为主要目标，专门从事劳工权益宣传和参与行动的，独立于政府部门包括工青妇组织之外的非政府组织（黄岩，2006）。

　　[1] Pun Ngai.MADE IN CHINA[M]. London:Duke University Press，2005：130-150.

　　[2] 朱健刚.国际NGO与中国地方治理创新——以珠三角为例[J].开放时代,2007(5)：34—49.

　　[3] [韩]具海根.韩国工人——阶级形成的文化和政治[M].梁光严、张静译.北京：社会科学文献出版社,2004：8—9.

　　[4] 赵秀梅.中国ＮＧＯ对政府的策略:一个初步考察[J].开放时代,2004(6)：5—23.

　　[5] 刘祖云.政府与非政府组织关系：博弈、冲突及其治理[J].江海学刊,2008(1)：94—99.

　　[6] 马秋莎.全球化、国际非政府组织与中国民间组织的发展[J].开放时代,2006(2)：118—138.