乡镇是我国社会治理活动中最基层一级政府,发挥着重要的作用。适应中国特色社会主义社会建设发展的需要，不断推进乡镇行政体制的创新有着重要的现实意义。乡镇行政体制创新的核心是权力的分配和结构的调整；重点是组织机构的设置和人员的编制；关键在于人事制度的公正有效。同时，注意解决好两个关系。即：一是解决政府管理的统一性与政府间规模结构的关系问题。过去强调政府管理的统一性时，往往把政府机构上下对口作为一个先决条件，这是导致各级政府规模普遍较大、人员臃肿的一个重要原因。事实上，政府管理的统一性，主要是指领导、政策、规范、管理方式、管理程序的统一性，以及与此相联系的管理活动的规范性。构建合理的乡镇行政体制，就是要合理确定其政府规模。二是解决政府规模与行政资源供给能力的关系问题。行政资源是指政府在行政管理活动中各种资源支出的总和，其中政府的行政事业费支出是一个十分重要的指标。构建合理的乡镇行政体制，还必须建立行政资源与行政规模之间的严格约束机制。

　　行政权力结构创新

　　行政权力的划分是行政体制的核心。创新乡镇行政权力结构，就是要理顺上下左右各种关系，实质是权力重新分配和利益重新调整的问题。

　　一是要在市场经济和村民自治的条件下重新调整国家与农民的分权关系。随着农村改革的深入推进，社会主义市场经济体制的建立，农户成为市场的主体，农民群众在取得了独立自主的生产经营权的同时，也承担市场经营风险，他们迫切需要建立和完善与这种经济体制相适应的行政管理体制。这就要求乡镇必须调整乡村之间的权力结构，处理好领导与指导、示范与引导、管理与监督的关系，把生产经营自主权、村民自治权等权力真正还给农民。乡镇政府在履行职责时必须依法行政，依据市场经济规则办事，紧贴农民需要，发挥五个管理服务职能，即：指导帮助农民提高组织化程度，科学示范引导，降低市场风险；在生产资料、资金、技术、信息方面为农民提供优质服务，为民、便民、利民；帮助农民拓宽致富门路，确保农民增产增收；加强农业公共基础设施建设，增强抵御自然灾害的能力，提高经济效益；加强市场监管，严禁乱收费乱罚款，优化农业改革发展环境，杜绝各种坑农、害农事件的发生，保护农民的利益。

　　二是要从权力结构配置上合理划分县区与乡镇上下级之间的事权、财权、人权，扩大乡镇治理的自主权，给乡镇治理改革提供一个较大的空间。在事权方面，要按照“简政放权、理顺关系、规范分类、加强基层”原则，除中、省明确规定的上收管理权限的部门外，市、县两级一律不得再上收管理单位；已经上收的，要根据基层工作需要重新下放，真正实现“条块结合、以块为主”。同时，要结合清理行政审批事项，将能下放给乡镇的坚决下放，可委托的尽量委托，放权乡镇。在财权方面，要加大财政转移支付力度，从财力上支持乡镇综合改革，按照公共财政的要求，可由财政按其任务核定经费，也可通过政府采购，公开招标，择优选取中标者，签订行政合同，变“以钱养人”为“以事给钱”。在人权方面，要改革干部人事管理制度，给予乡镇一定的用人自主权，推进乡镇干部合理流动。

　　三是妥善处理好乡镇党委政府、村党组织和村委会三者之间的关系。目前，乡镇党委政府、村党组织和村委会三者之间的多重博弈格局已经成为制约村民自治良性发展的“瓶颈”因素。这主要表现在：第一，基层各政治主体之间缺乏整合力。一些地方乡镇党委政府、村党组织、村委会的权力重组不畅，法理关系不清晰。第二，行政干预仍然过多。村民自治中的政府介入问题在有些地方还相当严重，一方面削弱政府应有的权威和力量，另一方面会扼杀村民的自治能力。第三，法定权力机关民主功能虚置。比如乡镇人大作为乡村最高权力机关，在很多地方正常的活动开展不起来，使其领导功能严重弱化，影响了村民自治制度的实施。第四，乡村治理“精英”的缺乏。改革开放以来，农村社会的人员流动加快，造成乡村治理“精英”的流失，很多地方的农村出现无人可选的局面。针对以上问题，转换乡镇治理模式，首先，必须狠抓农民教育，不断提高农民素质，塑造现代型农民，为村民自治机制的良性运行提供主体条件；其次，增加法律制度供给，理顺乡村政治主体之间的法理关系，为村民自治机制的良性运行提供法制保障。一是根据宪法与《村民委员会组织法》中确立的乡政村治的原则精神，由全国人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法律，制定关于村民选举、村务管理、民主监督等程序性法律。二是由各省、自治区、直辖市人大常委会制定乡政村治特别是村民自治法律的实施办法。在实施办法中要明确划分乡镇和村的利益边界特别是乡政府和村委会的职责权限。三是在乡政村治法律及其实施办法中，按照违制处罚的原则，考虑增加、补充有关法律后果的惩罚性条款，以维护乡政村治法律体系的权威，防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”两种不良的村治倾向。第三，促进农村基层党组织功能角色的转换，为村民自治机制的良性运行提供组织载体。从角色定位来看，党组织的领导核心地位不能放弃，但是必须改善党的领导方式，寓领导于民主实践之中，寓领导于法制之中，寓领导于服务之中，寓领导于党员先锋模范作用的发挥之中，提高党的影响力。从功能转换来看，党的基层组织要从高度行政化的功能定位转向高度政党化的功能定位。具体到农村社区，就是要强化其社会整合、政治动员、利益表达、提供服务等政党的本来功能，以此来积累执政资源，巩固党在农村的地位，推动村民自治的健康发展。从基层党组织的设置方式来看，要善于在实践中创新村级党组织设置方式。适应乡镇撤并、村组撤并的发展，可以考虑由过去的按照农村党员居住区域就近设置党支部，转变为设置村级党总支（党委），并按产业结构特点分专业设置党支部，按照党员居住分布和从业状况分类设置党小组或党员中心户。这种做法，一方面以党员为核心，以服务为纽带，延伸了党支部的触角，密切了党群关系。另一方面更具有深远意义的是引导和促进了乡村社会的有序分层，为乡村社会形成各种具体的利益实体奠定了基础。