“行政权三分”所对应的大部门管理制,追求的是更集中的权力配置,从理论上讲,这应是以效率为基点,而在权力划分和组织设立上,提高行政效率往往要以弱化监督制约为代价。“行政权三分”如何能做到在提高行政效率的同时强化对权力的监督制约?这是深圳“行政权三分”改革的魅力和成败关键所在。

　　《深圳市综合配套改革总体方案》将行政管理体制改革排在了各项改革的首位,其核心举措之一,是决策、执行、监督行政权三分。“行政权三分”改革重新得以推进,敢于破冰的勇气可见一斑。从各方的评论来看,对“行政权三分”改革还有不少疑虑。正确理解改革的基点,把握其中的规律,能够深化对“行政权三分”改革的意义、目标、路径等基本问题的认识,有效消除各方疑虑,增强改革的信心。

　　“行政权三分”改革的基点是实现提高效率与强化监督的统一

　　《深圳市综合配套改革总体方案》对“行政权三分”改革的表述是:“按照职能有机统一的原则,优化政务流程,整合政府机构,完善大部门管理体制,实现政府职能、机构与人员的合理配置。建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。实现决策相对集中,执行专业高效,监督有力到位。”从这段话分析,“行政权三分”改革体现的是党的十七大提出的大部门管理体制改革的要求,基点是实现行政效率和监督的统一,主要手段是使决策、执行、监督三项行政权力分离,重整和优化政务流程。

　　可见,从深圳的改革设想看,“行政权三分”奉行的是“兼顾”或者说“通吃”的理念:通过“行政权三分”改革,构建大部门管理体制,重整和优化权力配置及政务流程,实现行政权力的相互协调,提高行政效率,同时,又实现对行政权力监督制约的强化,确保权力不被滥用。效率和监督这两个在权力划分及组织机构设立上具有矛盾性的两面,被改革的设计者糅为一体,成为改革的共同基点,颇具“毕其功于一役”的理想色彩。

　　提高效率与强化监督统一还面临理论上的挑战

　　从理论上讲,在一般情况下,权力划分和机构设立与行政效率、权力的监督和制约之间存在难以弥合的矛盾:权力划分越细,相关的部门设立越多,权力之间、部门之间的监督和制约就越强,而行政效率则会相应下降；反之,对权力划分越宽泛,相关的部门设立越少,权力之间、部门之间的监督和制约也就越弱,而行政效率则会相应提高。这就是组织、监督与效率之间的一般关系,在其背后的则是行政权力的划分及配置。从这个关系出发,行政管理体制改革或者以追求行政效率为导向,或者以强化监督制约为导向,很少有改革者想兼而得之的。

　　从这个理论出发,就会生出这样一个疑问:“行政权三分”是否真的能够实现效率和监督这两个似乎不可能同时完成的任务?因为,“行政权三分”所对应的大部门管理制,追求的是更集中的权力配置,从理论上讲,这应是以效率为基点,而在权力划分和组织设立上,提高行政效率往往要以弱化监督制约为代价。那么“行政权三分”如何能做到在提高行政效率的同时强化对权力的监督制约?这是深圳“行政权三分”改革的魅力和成败关键所在。