随着公民社会的发育，国家与公民社会逐步分离。反映国家与社会之间的资源依赖、多元参与和水平互动关系的政策运行新模式——政策网络，应运而生。早在上个世纪70年代，西方发达国家便悄然兴起政策网络模式。在我国，政策网络还只是初露端倪。探讨政策网络的开放与公共利益的实现，有助于寻找社会走向和谐进步的新途径。

　　公共利益的实现困境与政策网络

　　对于公共利益，人们有着太多的困惑。除了界定公共利益本身，已经给人们带来难以解脱的烦恼；探索公共利益的实现途径，更是令人们感到深陷智慧的泥潭而难以自拔。

　　人们选择政府这种社会治理形式，最初的考虑就是出于公共利益与实现公共利益。人们赋予政府以公共权力，让它代行社会公共事务的管理职责，目的就是要通过它来实现公共利益。古希腊的思想家们充分肯定政府在实现公共利益方面的积极作用。亚里士多德认为，只要是“正宗政体”，政府行为的价值取向自然是公共利益。从应然的角度分析，政府的行政目的是为社会公众谋取利益，保证公共利益的实现。政府促进公共利益的实现，主要体现在公共政策的制定过程。政府通过协调社会各方的利益关系，整合社会群体的利益诉求，使之转化为公共利益，再经过公共政策的具体实施，最终实现公共利益。但是，从实然的角度分析，政府的价值取向则具有两重性。一方面，政府作为公共权力的执掌者，管理着社会公共事务，需要维护和实现公共利益。这是政府的合法性之所在；另一方面，政府本身也存在自身利益，即政府组织的角色利益，以及政府组织中的成员利益。它更多地表现为政府公职人员的生存权利和发展权利。政府也是一个利益群体。政府价值取向上的这种矛盾，既可以推动它服务公共利益，也可能导致它损害公共利益。道格拉斯·诺斯的“政府悖论”，为我们分析政府价值取向的两重性提供了重要启示。在现实的社会生活中，政府滥用公共权力、侵蚀公共利益的现象时有发生。这种情况说明，政府并没有真正促进公共利益的实现。相反，在“政府失灵”面前，实现公共利益的行为和设想走入了迷途。

　　于是，人们开始选择市场，企盼通过市场条件下的自由竞争实现私人利益。正如亚当·斯密所说，使用“看不见的手”来推动公共利益的实现。在亚当·斯密看来，“自利人”在寻找最有利的价值的时候，考虑的不是公共利益，而是自身利益。在自由市场的作用下，追求个人利益必然会引导他个人以不利于公共利益的形式来实现自身利益。在实际的市场运作过程中，人们看到的也正是市场的自由竞争更多地满足少数优胜者的利益。公共利益不可能在市场的自由竞争中得到实现。市场并不能够创造充分实现公共利益的完满秩序。“自利人”追求自身利益的最大化所引发的不正当竞争，往往导致财富的过度积累和贫富的两极分化，最终损害公共利益。究其原因，就在于公共利益的非排他性，限制了自由放任的市场秩序在实现公共利益方面的有效性。“囚徒困境”和“公地悲剧”，揭示了市场秩序有可能在实现公共利益的过程中产生困境和悲剧。

　　在政府失灵和市场失灵面前，人们不得不寄希望于社会，试图通过民间组织的发育，以及有效地发挥民间组织的作用，实现公共利益。考察社会运行机制会发现，全体社会成员作为公共利益的主体，为了实现公共利益，既可以作为委托者，委托政府实现公共利益，并且成为政府行使公共权力的对象，还可以充当积极的贡献者，在实现公共利益的理想机制中扮演重要角色。因此，为了实现公共利益，在共同价值取向的感召下，具有相同利益诉求的人们结成相应的利益群体，以实现公共利益的初步整合，同时利用民间组织的有效机构与得力人员维护大家的共同利益。民间组织可以为公共利益的实现发挥一定作用。不过，民间组织在实现公共利益方面也会陷入困境。这里，既可以套用政府失灵和市场失灵的概念，也可以使用社会失灵的概念。在实现公共利益方面，民间组织之所以会陷入困境，是因为存在着实现公共利益的悖论：通常，民间组织的规模越大，其主导性的利益诉求就越接近公共利益；民间组织的规模越小，其主导性的利益诉求就越可能偏离公共利益。根据曼瑟尔·奥尔森揭示的集体行动的逻辑，民间组织越大，越难以实现集体利益。他认为：“大集团或潜在集团不会组织起来采取合作行动。尽管作为一个集团，他们有理由这么做，但小集团更会采取这样的行为。”[1]社会失灵的另一个表现是，由于民间组织的发育不那么完善，总是存在着组织化程度不高的群体和组织化程度较高的群体。两种群体所实现的自身利益，不可能是平等的，因而也无法保障公共利益的实现。

　　政府机制、市场机制和社会机制，都不可能单独成为公共利益的实现机制。或者说，它们都有可能使公共利益的实现陷入困境。政策网络的出现，让人们看到了实现公共利益的新曙光。政策网络，在一定意义上可以被看作是相互依赖的行动者之间具有某种程度的、稳定的社会关系。因为，资源的相互依赖，使他们结盟；资源依赖的中断，又使他们的结盟解体。政策网络，也可以被看作是政府允许更多的利益集团参与政策过程的一种协商机制。政策网络是政府、市场和社会多元互动的结果。通过政策网络，似乎可以把政府机制、市场机制和社会机制统一起来，使公共利益在三者的互动中得到实现。然而，问题并不那么简单。三者的互动尽管在一定程度上克服了各自的缺陷，但是，能否从根本上保证公共利益的实现，得出结论还为时过早。政策网络的实际运作，存在着很多制约公共利益实现的因素。政策网络的开放程度就是其中之一。在现实的社会生活中，形态各异的政策网络，其开放的程度总是有限的。政策网络的有限开放，造成很多利益相关者被排除在政策网络之外。政策网络因此成为部分利益相关者进行利益博弈的场所，而无法进入政策网络的利益相关者，他们的利益就难以得到保障。公共利益的实现，在政策网络的有限开放面前，也会大打折扣，甚至陷入新的困境。