习近平总书记指出：“我们党干革命、搞建设、抓改革，都是为了让人民过上幸福生活。”“要从最困难的群体入手，从最突出的问题着眼，从最具体的工作抓起。”省委确定苏北各市、县党委要把农民住房改善作为当前的首要任务，就是贯彻习总书记“以人民为中心的发展思想”的实际行动。工作开展一年来，成效如何？基层干部群众的反映怎么样？还存在哪些需要改进的问题？在“不忘初心、牢记使命”主题教育中，我就盐城农房改善工作开展了专题调研。9月25、26日，10月9、10、14、16日，我用一周时间，不去县区、部门，只看镇村、农户，走访了建湖县九龙口镇、大丰区新丰镇、滨海县天场镇等10个镇（街道），收成村、大桥村等11个村，梅苏村、树新村等11个集中居住点，以及九龙口小学、西团小学等14所学校，召开座谈会13场，分别与30名乡镇干部、56名村组干部、42家农户、17名正副校长面对面交流。这次进村入户，听取农村干部群众的真实想法，让我实实在在地了解到很多“三农”工作的实际情况，特别是农房改善工作的具体情况。

总体感到，农房改善不仅是农民居住形态的物理集中，更是农村发展形态的同步升级；不仅改善了居住环境，减少了面源污染，增加了耕地面积，而且将加快农业现代化进程，壮大村集体经济，为乡村振兴奠定良好基础。怎样才能把这项工作做得更好，在基层的调研，对我启发很大。

一是只有纠正完成上级下达改造户数的任务观点，以人民为中心满足群众需求，才能做好农房改善工作。滨海县天场镇秉义村集中居住点只有140㎡、180㎡两种房型，村干部介绍说是因为村子靠近县城，村民希望盖大房，将来好出售。但我走访住在三间简陋砖瓦房里的徐善文家时，问他们想不想改房子，老徐说我想没用，能不能改你说了算，房子这么贵我改不起，如果有不贴什么钱的小户型，当然也想改。类似情况大丰区也有。由此，我反思我们是不是把农民的意愿都搞准了。

对农房改善工作，从市、县到镇、村，包括本人，不同程度地存在任务观点，只着眼在省下达的7.8万户、市确定的736个点的任务上，只要解决了“四类人群”及有经济实力建新房的农户，就能完成上级的任务总量，没有真正深入到群众中去，了解他们的真实想法和真实意愿。任务导向必然导致一些问题。一是没有全面了解和引导群众需求。东台、大丰、滨海盖的都是大户型。是不是所有的人都需要大房子？低收入户、老人户的意愿是什么？他们有没有能力、有没有必要住这种大户型，我们没有细分群众的需求。二是导致居住点规模偏小，多数在100户左右。不全面的调查认为只有少数群众有改造意愿，建这些房子也足够完成上级任务的数量。其实，有改造意愿的农户还有很多。三是土地利用不经济。只想完成任务数，就不会考虑大多数，就会去“做盆景”。大丰区新团村进村道路建的是双向四车道，中间绿化带，很气派，但也带来土地的浪费。

调研中发现，大丰有改善意愿的农户不到一半，而建湖却达到80%。在建湖梅苏村，265户有262户希望改造，不到10天就把动迁协议全签了，合并过来的公兴村村民看到新居住点建得好，纷纷要求参与，说明群众是有迫切需求的。建湖高作镇陈甲村没有列入县里近期改造计划，我去调研农业龙头企业发展时，村干部和村民都希望我和县领导说说，能早一点改。

我们工作的出发点要坚持群众观点，而不能是任务观点。要坚持“以人民为中心”去推进工作，不能只局限在任务框子里。

二是要设计出“退老宅拿新房不贴钱”的房型，对应形成满足不同需要的系列户型，并制定有吸引力的“进城入镇”政策，才能调动更多农户的积极性。调研中发现，有部分困难群众想省钱换小房，也有不少条件较好的群众想贴钱拿大房，还有一半以上农户愿意拿到补贴后“进城入镇”。群众的需求是多样的，我们不要替群众做主。

应该建什么样的房子？现在各县区乡镇都请省市、苏南设计院提供图纸，房屋外型美观，村庄布局也合理，但户型没有充分听取农户意见，这次调研就看到了两种效果截然不同的房型设计。一种是大丰、东台等地的大户型。东台有的超过了200㎡，大丰西团镇众心村的户型分为120㎡、140㎡、160㎡、180㎡四档，我在一户人家看到直通三楼的欧式大厅，户型太大导致许多有需求的农户因为贴不起，而不表示改造意愿。另一种是建湖的户型。徐王村组织村民去阜宁孔荡村考察，集体讨论，设计出32㎡、56㎡、90㎡、120㎡的户型，32平一室一厅一厨一卫，给托底户用；56平两室一厅一厨一卫，适合老俩口只有一个孩子的，老房换新房不贴钱；90平三室一厅一厨两卫，后阳台还可变房间，旧房换新房后贴4万元；120平四室一厅一厨两卫，三代同堂没问题，孩子们多数在城里，也只是过年过节回来住几天。群众的意愿考虑到了，提出申请的农户就翻倍，全村668户，拆了613户，占到了92%。徐王村的老书记唐登胜说，过去老房子没有卫生间、洗澡间，在城里的孙子、孙女不肯回来，新房子条件好了，节假日小孩子也肯回来了。

从徐王村的情况可以看出，只要不贴钱或者少贴钱，群众都愿意把宅基地和老宅拿出来换新房。各地在房型设计上要听取本村群众意愿，拿出更有针对性的方案，可按各地的补贴标准，设计至少两室一厅一厨一卫不贴钱的实用户型，向下一个规格给贫困户，向上则根据群众需要增加规格。

三是要推广“不招开发商只选工程队建房”，才能实现“农民能承受、政府不负债”的建房成本。省委娄书记反复强调，农房改善事关苏北全面小康，事关农民切身利益，一定要用心、用情，把好事做好、实事做实。盐城农民本来就不富裕，如果要拿很多钱去住新房，既不符合农民财力，也不符合我们的工作初衷。我们不能让群众房子变好了，但搬家搬穷了，所以控制建房成本很重要。但走访的几个地方建房成本差异很大，建湖九龙口镇收成村是1067元/㎡，梅苏村1030元/㎡，冈西镇徐王村1275元/㎡；大丰刘庄镇友谊村是1568元/㎡，西团镇众心村1403元/㎡，大桥镇大桥村1420元/㎡，大丰普遍高于建湖。

为什么会有这么大的差距？我觉得还是在建设模式的选择上。建湖以村为单位邀标工程队，以农户名义和工程队签约，打好一张单子一户户签字。虽然实际上还是乡镇统一建，但以农民自建房的名义，所有的建筑税费全免，工程队相应的税费也免了，成本自然就降下来了。徐王村因为是7度设防区，又加一圈小院墙，成本就稍微高一点。建湖县、镇、村都在想尽办法帮农民省钱，效果是显而易见的。徐王村村主任徐寿德选的是90平，老房子拆了8万，新房子11万，完全可以承受。低保户徐学中，选的是56平，旧房子拆了11万多，新房子7万，装修花了4万，基本不贴钱。唐从华妻子去世，子女均在外地，也选了56平，旧房子拆了9万多，新房子花了7万，还赚了2万。徐寿宏老俩口准备选56平的，在外的两个女儿听说后，非要出钱支持他选90平的，用他的话说，住这种房子花点钱也开心。总的来看，农民对不花钱或者少花钱就能住上新房，心里是满意的。

农房改善要算好两笔账，第一要算好农民支出账。如果成本高加之户型大，农民觉得不划算，积极性就不高。建湖“农民自建、政府代建”的探索，不用招标，节省时间，降低成本。各地都要算算“自建房”和县乡统一招标差多少，要想办法节省规费、监理费，并从规模建设的角度帮施工队省钱。质量监管上一方面可以发动群众自我监管，一方面明确住建部门监管责任，替农户把住关。在我们已经全面清理了“地条钢”和“混凝土小黑站”之后，主要建材的质量已经可以保证了。第二要算好财政平衡账。建湖多数村选择集中居住的农户只在30%左右，这个比例是怎么来的？村干部介绍说，县里出台政策，对放弃宅基地的农户，给予15000元奖励；对进城入镇购房的，再奖励400元/㎡，通过政策引导，就形成了一个“334”的比例：30%进集中居住点，30%进城入镇，40%货币化安置。这个比例一是能做到镇村资金平衡。进集中居住点的农户如果超过30%，占用的土地就多，净增的土地指标就少，账就难平衡。二是能避免“二次空关”。建湖大部分村，空关房、半空关房达40%左右，如果集中安置比例过高，很可能出现“二次空关”。但这个比例不是固定的，上冈镇黎明村由于交通区位比较好，60%的群众希望进集中居住点，村里还是尊重群众意愿，坚定不移做下去。大丰区新丰镇太兴村因为靠近“荷兰花海”旅游景区，农户不愿意拆，那就等一等。各地情况不同，“334”的比例不一定都适用，要根据实际，因地制宜算好自己的账。

四是只有村干部也在居住点里选房，才能更好地证明当地政策是符合农民需要的，当地工作是深入有效的。村看村，户看户，群众看干部。建湖这两年拆迁近2万户，没有一户强拆、没一人打招呼、没一封人民来信。能做到这一点，一方面是农民确实有迫切的需要，另一方面是县里制定的政策和基层干部工作做得比较到位。从我调研的建湖4个村情况来看，各村至少有一半村干部在新集中居住点里选房，收成村的书记、主任、副书记、会计都拿了新房，徐王村也是如此。乡镇派到村里的第一书记把政策也能讲得清清楚楚。干部带了头，群众跟着走。而在大丰的几个村没有一个村干部在新集中居住点拿房，也没有一个退宅还耕、进城入镇。

村干部对涉及农民的政策理解最深，对农民的想法也把握最准，他们的态度就是群众意愿的“晴雨表”，如果村干部都不积极，就说明我们出台的政策与群众的意愿肯定存在较大差距。

五是只有我们解决了农民的生活问题，农民才会支持我们解决农业规模生产的问题。盐城农民对住房有改造需求，但难以实现。一是虽然有建设规划，但多年未实施。二是经济压力大。大丰区是全市比较富裕的地区，仍有三分之二的农户收入不足6万元；在建湖，到城镇买一套新房已经是农村娶媳妇、嫁女儿的一个重要条件。但农民收入不高，进城镇购房和在农村建新房两者只能选其一。农民住房改造难，居住分散，农业生产就难集中。

从农村现状看，农民年龄结构全面老化，户籍人口和常住人口多数呈逐年下降趋势（见附表一）。走访的建湖、大丰各镇中心小学，学生总数大多已不足400人，大龙小学只有92人。学生数量呈“倒金字塔”，从六年级到一年级逐年级递减（见附表二）。学生的走势就是人口集聚的走势，孩子都进城上学了，父母肯定在城镇生活，只要农房改造的政策导向合适，爷爷奶奶也会进城带孙子的。上冈中学是建湖的重点高中，有1000多学生的家长在镇上租房子陪读，学校旁的“都市名园”小区，两室一厅的房子年租金超过2万元。盐城的务农人口中，60岁以上的超过65%，小学文化的超过90%。今后农村人口会越来越少，老人种田的模式难以维持。

从农民意愿看，居住点建得好，条件好的也会搬过来。梅苏老村有位70多岁的老人，晚上突发脑溢血，由于交通不便，救护车开不进去，耽误了救治。这提醒我们，集中居住点要尽量远离“三高”（高铁、高速、高压线），靠近“两道”（国道、省道），让群众生产生活方便。在梅苏村、徐王村等集中居住点，卫生室、超市、快递、文体场所等基本配套都有了。选址好、配套好就有吸引力。徐王村在政策把握时，没有把楼房户纳入搬迁计划，但有7户楼房户主动申请，要求进集中点。

从综合效果看，居住集中，土地就容易集中，规模流转、规模经营就容易推进。徐王村通过整村推进，3800亩耕地流转了3200亩给9个大户；上冈镇树新村6000亩耕地流转了5500亩给市银宝集团。不仅土地集中，还可以增加耕地，徐王村可以增加410多亩耕地，树新村可以增加耕地980亩（见附表三）。各地通过退宅还耕、平整废沟、废塘、承包地四至田埂，一般可以增加耕地5-15%，每亩租金800元/年，只要整理出250亩，用于集体留用机动地发包，就可解决经济薄弱村的集体收入问题，还可以通过二次分配增加群众收入。

要解决今后谁来种田的问题，先要解决今天种田的人住在哪，把农民的生活问题解决了，就能把农业生产的问题解决了，今后农村的事也就迎刃而解了。

六是要以行政村为单位打破固化的土地区位，才能实现节约用地的集中居住。很多同志反映，农房改善推进中面临的突出问题，是新建居住点的建设用地问题。盐城农民宅基地大多沿河而居，成线型为多，块状建设用地少。

现在新建集中居住点选址，除了少量是一般农用地之外，其他都是基本农田，基本农田红线不能碰，但老百姓也不能等。上冈镇树新村拟建设的集中居住点规划用地70亩，但目前一般农用地仅为15亩，其余都在基本农田范围内。他们准备根据省自然资源厅﹝2019﹞169号文件精神，通过实施以行政村为单位的农村土地综合整治，编制项目范围内永久基本农田调整方案，报省厅批准后实施，待项目验收合格后调整基本农田。一旦这条路走通了，集中居住点的建设用地问题就迎刃而解了。

集中居住后，老百姓流转土地的意愿很强。收成村原来每户有3亩左右的承包地，集中居住后离以前的责任田比较远，群众强烈要求土地流转。宅基地复垦了，条田化实现了，基本农田只会多出来，会更好地守住土地红线。

习近平总书记多次讲，办法就在群众中。这次农房调研，农民群众和基层干部启发了我，也给我们今后工作带来了几点启示。

第一，要思考15-20年后农村的状态，从而更稳妥地把握今天的工作导向。推进农房改善，既要着眼当前工作需要，也要着眼未来发展趋势。从这次调研的情况看，农村有几个趋势不可逆。一是农民进城的趋势。徐王村85%的农户在城镇有住房，建湖整体推进的村70%农户选择进城入镇、货币安置，乡镇中心学校学生逐年减少，在城镇化发展的进程中，老百姓已经用脚投票进城了。二是规模经营的趋势。不论是农民进城入镇，还是农民年龄老化，都将推动农业生产规模化。三是农村公共设施（学校、医院）空置化趋势。村里没有学校了，乡镇中心校利用率只有三分之一，最低的才五分之一。当然，盐城地域广，县区发展水平差异大。建湖县和大丰、盐都、亭湖三区在镇村的学生数远少于在城里的学生，而东台、滨海、阜宁、响水则相反，射阳居中。东台是因为镇域发展比较好，滨阜响是因为整体发展水平相对滞后，还有大量村小（见附表四）。各地情况不同，但总体上要把握、顺应这种趋势。

农房改善要着眼长远，规划和建设要注重从根本上解决问题，各地是点式推进还是整村推进，要结合本地实际具体分析。但必须看到，一旦失去了土地指标交易和省补公共配套费的政策机遇，再想大规模推进就难了。

第二，要及时调整农村生产关系，推进农村集体资产股份化，保障农民利益。习近平总书记强调，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。对盐城农村来说，土地是财富之母，是农民的“命根子”。盐城农村的主要资产是土地，主要收益在土地。农房改善推动人口集中居住、土地集中流转，为适度规模经营、促进土地增值提供了条件。但土地流转、人地分离后，也出现新的问题。一是农民收益保障问题。土地整理和规模流转后，二轮承包地四至边界不见了，农民的土地收益怎么保障？二是集体资产分配问题。复垦后的废沟、废渠、废弃农路，都是成百上千亩的土地，多出来的土地是分到农户还是留在集体？村民进城了，年终分配怎么分？苏南早就做了探索，农村集体资产实行按人确股，土地股份合作实行按地确股，村民按照股权分红。进城入镇的农户身份还是村集体组织成员，仍然要参与村集体的利益分配。

在农房改善的同时，应该同步考虑股权划分问题，市、县要尽快明确股份化的基本原则，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，更好地保护农民利益。

第三，只有深入到最基层的群众中，才能获得最深刻的工作感受。这次调研，我深刻感受到，一是只在市县、部门讨论政策是不够的。地方党委政府推进一项工作时，必须深入基层调研，密切结合本地实际、群众需求和未来走向来思考问题、制定政策。二是只让设计院设计图纸是不行的。再高明的设计院也难以设计出农民内心的需求，了解群众真实想法还要靠我们干部的双脚。收成村第一书记颜育明讲，90平米的房子，设计院一开始考虑到要保证3个房间，楼下就没有设计卫生间，但老人一般都住在楼下，没有卫生间就很不方便。梅苏村2008年建的联体别墅是商业开发，群众买不起；2013年建的多层楼房，年纪大了爬不动，宁愿住在车库里；去年建的二层小楼，群众都想要。建湖的户型，小到35平米，大的不超120平米，这都是在摸清农民意愿的基础上设计出来的。三是只按规章、惯例计算建设成本是不准的。同类的结构，建湖成本比大丰低30%。我过去的预想也只是控制在1200-1600元，但建湖弄到1030元，90多平的户型还能做出四间卧房。

以人民为中心，不仅要真心实意，还要千方百计，工作既要遵守规章，更要解决问题，要有担当的精神和创新的办法。

一周的乡村调研，感触很深，收获颇丰。对于盐城这样的农业大市而言，不管什么时候，都要坚持以人民为中心、将农民放到首位，只有这样我们才能更好地推动乡村振兴，盐城的发展才有更坚实的基础。正如树新村第一书记刘程所说，通过农房改善，让农民“住上好房子、走上好路子、过上好日子”。

附表一

调研乡镇户籍人口、常住人口情况表（2016-2018年） 

附表二

调研镇、村学校学生数情况表（2017-2019年）

附表三

调研村居农房改善和土地流转情况表

附表四

2019年各县（市、区）义务教育、学前教育生源分布表

中共盐城市委书记、市人大常委会主任 戴源