习近平总书记在今年11月视察上海时强调，城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。

2019年，按照市委要求，全市整合“全国文明城市”“国家卫生城市”“省优秀管理城市”创建工作，启动实施“精美镇江”建设。根据专题读书调研活动的相关要求，我在认真学习了《习近平新时代中国特色社会思想学习纲要》《习近平关于“不忘初心、牢记使命”论述选编》等重要学习材料的基础上，牵头相关部门采取座谈交流、实地暗访、问卷调查等方式，对“精美镇江”建设情况开展“回头看”，对文明城市长效管理存在的难点、堵点进行深入探析。

一、存在问题和原因分析

通过约谈6名市、区城管局、市场监督管理局及街道主要领导，开展“四不两直”调研，并结合近年来文明、卫生城市复评主要扣分点，认为主要存在以下五大类问题：

1.脏的问题。表现在市容卫生差、积存垃圾多、死角盲区多。难以长效的原因在于：一是多头管理。市区（京口、润州、高新区）共有14家保洁公司，广场、绿化带、地下通道、综合体和小区沿街退让空间、“七小店”门前等分别属于不同保洁单位，“结合部”、“三不管”地段较多，一些道路、街巷涉及3、4个保洁责任主体，相互间推诿扯皮。二是权属不清。目前市区闲置地块共86处。很多地块无人值守，老百姓破墙种菜、饲养家禽，装修公司偷倒建筑垃圾、大件家具。由于收储地块权属复杂、部门级别高，基层信息不对称、协调难度大，加之无力承担相关费用，不少收储地块成为卫生死角、管理盲区。三是垃圾处理能力不足。调研发现，来不及处理、无法处理是市容卫生脏乱差的原因之一。如：生活垃圾来不及处理。大市每天产生2600吨生活垃圾，两座垃圾焚烧发电厂满负荷运转，部分城市垃圾不能“日产日运日清”。餐厨垃圾随意处置，养猪场整治过后，餐厨垃圾消化渠道收窄，部分餐饮店主将厨余垃圾简单投放垃圾桶、下水道。建筑垃圾处置无门，我市还没有建成装潢垃圾资源化处置中心和大件垃圾分解中心，又没有集中暂存场所，偷倒建筑垃圾现象突出。

2.乱的问题。表现在菜市场供给不足、破墙开店、占道经营，引发街区路段混乱，进而对城市的生活秩序、交通秩序、工作秩序造成较大影响。调研发现，乱象成因背后有深层的逻辑。一是基础设施不配套。有规划不合理原因，如黄山片区，人口密度大，原先菜场拆除后，目前菜场无法满足市民采购需求；有基础设施不配套原因，如南门菜市场，面积小、无公厕、下水道窄，紧邻南门大街和南门小学，高峰期人、车、菜摊混作一团；有扩容难、升级慢的原因，如四牌楼菜市场摊位少、大量商贩进不了市场，扩容又缺少用地，客观上造成占道经营。由于路边摊菜价低、市民欢迎，又造成合法经营心理失衡、加剧占道经营，使得城管执法困难。二是审批与监管脱节。对于破墙开店，审批时缺少刚性约束和监管中缺少有效手段。如有些餐饮店、水果店，面积仅三五个平米，有的汽车维修点甚至连一辆车都无法停放，根本无法满足经营需求，有关部门审批前既没有进行核实分析，发现占道经营后，又没有运用营业执照年审等有效行政手段进行监管。三是占道经营造成长效管理困难。一方面，占道经营挤占了路面空间，造成非机动车乱停乱放，不仅造成交通拥堵，保洁车辆无法作业，只能依靠人员打扫，街区卫生难以保持；另一方面，造成执法难，采取“游击战”应对整治，城管队员疲于应付。

3.破的问题。表现在市政设施建设滞后、公共设施损毁且修复不及时、长期存在的城中村、年久失修的老旧小区，城市经不起细看，整体感觉比较“破”。一是选材不当造成的破。很多路段建设之初只考虑美观，忽视了经久耐用和维修成本，道板砖选材多用花岗岩。由于停车位不足、逃避停车费和私家车众多等原因，道板砖屡坏屡修、屡修屡坏。二是市民素质不高造成的破。景区公园设施、公共广场座椅、阅报栏、户外公益广告经常被涂鸦、破坏；中山西路、电力路沿线，市民横穿马路，绿化带被踩出了黄土路；部分居民小区内，广场上毁绿种菜、停车、牵绳晾衣，以及遛狗不牵绳、宠物粪便不清理、楼道堆放杂物等，都一定程度上造成了城市的破。三是物管缺位造成的破。政府对物业公司缺乏有效的监管机制，尤其是缺少行之有效的考核、准入、退出手段，致使一些物业管理部门不作为，老旧小区、安置小区矛盾多、问题多。四是建设维护不到位造成的破。破旧现象集中在城中村、失管小区、老旧小区，一方面，这些地方的公共设施损毁严重，维修困难。如想新建公厕，但地下没有污水接纳管网，原址翻建又达不到标准；另一方面，空斗墙、筒子楼等疑似危房的老旧楼房均已年久失修，因是私人产权，没有房屋维修基金和物业管理，存在矛盾和隐患较大。

4.管的问题。表现在行人闯红灯、横穿马路、翻越栏杆，非机动车逆行、机动车乱停、随意张贴小广告等行为，屡禁不止、反复回潮。主要原因有三点：一是缺乏严管决心和手段。“紧一阵、松一阵”的集中治理，只能让市民产生侥幸心理。提高违法成本，使之敬畏，必须严管严罚，同时综合运用人脸识别系统、采取新闻曝光、抄告所在单位、纳入个人诚信系统、单位违章人数达到一定数量取消年度评先评优等手段，打好“组合拳”。二是缺乏细节管理的情怀和举措。行人、非机动车违章，一个很重要原因是细节不到位。如庄泉路部分路段没有非机动车道；火车站、汽车站、中山东路地下通道的电梯只上不下，行人尤其是老年人行走不方便；交通护栏普遍太矮或设置不科学，不能有效隔离行人翻越和穿行等。在非机车停放方面，人行道路牙过高，缺少“降坡”，非机动车很难进入停车区域。停车收费方面缺少利民便民的关照，如设置在公共道路上的停车泊位，收费合理性引发市民质疑。三是缺乏协同管理的方法和思路。如小广告整治上，小广告多用记号笔、强力胶、雾化漆等附着力强的材料，清理难度大。反复清理后，“牛皮癣”变成“白癫风”，造成“二次污染”。可以采取疏、堵、清，联合市场监管、税务、协会多个部门的力量进行联合管理。

5.散的问题。表现在城市管理“碎片化”，责任主体多头、职责界定不清、职能交叉、力量分散，与治理体系现代化有很大差距。一是执法力量散。根据省《城市管理执法规范化建设标准》规定，执法人员不低于常住人口的万分之五，并逐年招录更新。我市尚有较大缺口，同时由于体制改革滞后的原因，近年来城管执法人员只出不进，队员年龄普遍偏大。执法中心下移工作推进缓慢，造成街道城管科和执法中队职责不清，相互推诿扯皮。总体上看，街道缺少人手、区级层面力量薄弱，市级层面没有机动力量，既难以长效管理、又无法形成突击“拳头”。二是部门力量散。由于城市管理涉及到多个职能部门，存在职责交叉、界限不清、执法环节衔接不够。如菜场内管理涉及市场监管、商务、食品、卫生、消防等多个条口，遇到问题出现，谁都不愿意管，很多问题借口属地管理一推了之。三是工作责任散。城市管理没有形成一个完善的责任体系，当管理边界不清，导致“三不管”的时候，部门推给属地，属地推给部门，最后“背锅”的却是街道社区。造成城市管理“碎片化”、力量分散，这其中既有职能划分权责配置不合理的原因，又有管理体制不顺的原因，既有信息共享不畅的原因，又有协调联动不够的原因。

二、整改措施和努力方向

针对调研梳理出来的问题，结合文明城市创建，一方面，着眼即知即改、立行立改。采取“一事一议”的方式，制定整改方案、细化整改举措，着力推动一些具体问题的解决；另一方面，着眼常态长效、建章立制。持续深化拓展整改工作，着力通过2—3年的时间，推动镇江精细化管理水平上一个新的台阶。

1.开展突出问题集中专项整治。推进开展四项集中专项整治：一是交通秩序专项整治，从宣传教育、技术管控、联合惩戒等方面，逐步形成严管态势。二是公共停车秩序专项整治，一手抓停车便利化工程，按序时完成全年新增泊位1万个以上，推进沿街政府机关、企事业单位、收储土地的停车泊位共享；一手抓联合执法，由交警、城管部门综合采用贴单处罚、拖曳、纳入征信系统等措施进行整治。三是小广告专项整治，在做好清理的同时，严堵小广告产生源头，对小广告电话号码按情节轻重予以封号停机，对违法当事人予以治安或刑事处罚；在小区出入口、楼道设置便民信息栏，探索建立市级便民信息网络服务平台，方便市民发布便民信息。四是窨井盖治理行动，解决城市各类窨井盖缺失、破损、松动、老化等问题，全面消除井与井盖配合不稳固、设施不规范、出现安全隐患等建设问题，并建立“一盖一编号、一井一档案”责任管理制度。

2.加强规划、建设和管理的衔接。加强市规划部门、建设部门与市精美办主要牵头部门（城管、文明办、卫健委）的合作协商，建立联席会议制度，提前介入城市规划和建设方案研讨环节。如新建商场综合体、广场、道路人行道，规划研究时，明确开发商（建设方）采用透水混凝土材质。加大投入力度，以专项资金保障“厕所革命”和垃圾分类工作，推进城市双修、装潢垃圾资源化处置中心和大件垃圾分解中心建设。

3.构建城市长效管理责任体系。建网格，着眼城市精细化管理，城市各管理部门从职能出发，列举管理权限、分布场所、管理标准、具体责任人，以此覆盖到市区各街道。同时与12345热线平台的大数据分析、市城管考核平台实时联网，以一个个街道网格构建快速处理网络，形成城市日常管理的操作蓝本。结对子，建立“城管+公安+通讯运营商”“城管+住建+物业”“城管+交警”等若干结对小组，便于“社区吹哨、部门报到”，加快点单、派单进程。引导社会资本和社会力量参与城市治理，建立完善的进入退出机制，以市场化的思维推动城市治理。

4.健全城市管理和环卫保洁体制。着眼构建高效能、现代化的城市管理机制，加强“智慧城管”建设，完善智慧化监管平台和综合性数据库，实施“互联网+城市治理”“互联网+公众参与”行动，将城市部件事件全部纳入数字化城市管理指挥平台。加强城管机动力量建设，在人员队伍、车辆装备、处理方案、解决终端等方面，建章立制、加强运转，及时处理大件家具、建筑垃圾、“僵尸车”等市容难点，提升应急处理能力。针对城市保洁多头管理的问题，新一轮环卫保洁招标工作将于2020年6月开始，建议整合资源，集中吸引1—2家国有企业或规模大、信誉好的民营企业负责保洁。

5.积极推进建章立制有关工作。积极开展《文明行为促进条例》的立法工作，厘清部门职责、界定不文明行为，拟通过2—3年时间，有效惩治不文明行为，切实激励文明行为。该条例草案已经征求多轮意见，

争取列入2020年立法计划正式项目。积极推动《城市管理综合执法条例》的立法工作，着力解决城市管理执法依据不足、处罚界定不清晰、违法成本不高等问题，规范城市管理综合执法行为，提高城市管理水平。

镇江市委常委、宣传部部长、统战部部长 孙晓南