江苏省按照中央强调的根据贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程。由于我省少有自然条件恶劣、必须进行易地搬迁脱贫的地区，“易地搬迁脱贫一批”并非我省的典型情况，因此主要进行了发展生产、生态补偿、发展教育、社会保障兜底、基础支撑和国土支持脱贫这五种脱贫路径的调查，结合我省“五方挂钩”和“一市一策”的特色政策和“八项脱贫致富行动”，总结与这五种路径结合后形成的精准扶贫“江苏模式与经验”。

　　发展生产脱贫一批——产业引领、就业创业、企业帮村、金融助推。发展生产脱贫一批，注重引导和支持所有有劳动能力的人依靠自己的双手开创美好明天，立足当地资源，实现就地脱贫。江苏省通过产业引领、就业创业、企业帮村、金融助推等专项行动，推动这一精准扶贫模式发挥作用。盐城市滨海县、徐州市睢宁县、连云港市灌南县、连云港石梁河库区、连云港赣榆区黑林镇是该类典型。发展生产脱贫一批主要解决的是动态弱势群体中有劳动能力却没有就业、发展机会的劳动者的脱贫和致富问题。

　　生态补偿脱贫一批——产业引领，打造生态经济示范镇。生态补偿脱贫一批，加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。江苏省在推进精准扶贫工作的过程中，深化区域协调发展，立足生态环境和自然禀赋，因地制宜，打造生态经济示范镇。淮安市盱眙县黄花塘镇、宿迁市黄墩湖区是该类典型。生态补偿脱贫一批主要解决的也是动态弱势群体中有劳动能力却没有就业、发展机会的劳动者的脱贫和致富问题。

　　发展教育脱贫一批——教育助力。发展教育脱贫一批，强调治贫先治愚，扶贫先扶智，国家教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件，对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。宿迁市沭阳县、徐州市睢宁县、常州市溧阳市是该类典型。发展教育脱贫一批主要解决的是动态弱势群体中因受教育较少、劳动技能不足，影响了就业、发展的劳动者的脱贫和致富问题，以及贫困家庭中低龄阶段人口的受教育问题，帮助他们形成就业能力，进而可以脱贫、致富。

　　社会保障兜底一批——健康援助。社会保障兜底一批要求对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，由社会保障来兜底，统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，加大其他形式的社会救助力度。要加强医疗保险和医疗救助，新型农村合作医疗和大病保险政策要对贫困人口倾斜。社会保障兜底一批主要解决常态弱势群体的贫困问题。

　　基础支撑和国土支持脱贫。江苏省对重点片区和革命老区进行整体帮扶，以及其他贫困村的基础支撑脱贫致富行动方面，畅通经济薄弱地区交通主动脉，推动国家和省连接经济薄弱地区的重大交通项目建设，强化经济薄弱地区内国省道管理养护。在国土支持脱贫致富行动方面，各地新增建设用地计划指标优先保障扶贫开发用地需要，对经济薄弱地区列入省重大产业项目以及省级立项的单独选址项目给予优先保障。镇江市茅山革命老区、南京市六合区瓜娄村是该类典型。

　　江苏精准扶贫工作中存在的问题包括：一是对不同致贫原因的人口结构分析尚不精准。在现实中，有些地区对致贫原因还不甚了解，上报的致贫结构还与实际发生的致贫结构存在差距。因为农民的外出打工，有些村落甚至于找不到需要扶贫的“贫困人口家庭户”，留守家庭成员的主要特征就是老弱病残，这些人在很大程度上丧失了劳动力，其基本生活需要子女供养或社会政策托底。这会在很大程度上影响到扶贫工作的精准设计。

　　二是贫困户与非贫困户之间的识别还不精准。一方面，地方政府为争取到扶贫资金的支持或者为在后来的扶贫过程中减轻脱贫压力，存在扩大贫困户数量与比重的问题，使一些非贫困户建档立卡在贫困户中。另一方面，有少数贫困户因种种原因，却未能被纳入贫困户之列。有些虽然脱贫但不幸返贫的贫困户，却没有重新获得扶持。本来为缓解贫困所进行的社会治理投入，却反倒在引发“相对剥夺”意义的社会矛盾。

　　三是产业扶持与贫困人口之间还需要精准对接。在现实中，产业扶持与精准帮扶之间的关系还需要继续强化。要将产业扶持的资金不仅要“用对”，更要“用好”。要把握市场趋势，通过与当地的龙头企业、合作社等发展较好的产业合作，引进技术支持等，发展适于贫困户经济状况的产业，通过政策优惠，拓宽渠道与市场连接从而减少其产业风险。

　　四是扶贫措施单一，难以形成组合拳。扶贫政策的投入，没有与当地的社会发展战略结合在一起，比如说教育扶贫只是帮扶因教致贫家庭的学费，而没有将教育与就业结合在一起，没有将人力资本积累、产业配置与当地的扶贫项目结合在一起。这使扶贫项目常常表现为单打独进，而没有与基层政权建设和乡村社会建设结合在一起。

　　为进一步推进江苏精准扶贫工作，提出以下建议：

　　贫困和弱势群体的识别、诊断机制。贫困和弱势群体的问题，不仅是经济收入的问题，还包括教育、医疗、就业、住房、技术等多维视角的问题。

　　全面开展多维贫困的监测，适时推出低收入（标准）线。新时代，政府应在最低生活保障标准（线）的基础上，推出低收入（标准）线，全面开展多维贫困的监测和干预。

　　通过对弱势群体的分类管理，建立弱势群体激活的政策体系。对常态弱势群体着重赋权，主要是基本生活保障，也包括对其中低龄者的教育等服务。对动态弱势群体在赋权的基础上进行增能，促进由“他助”转换成“自助”。

　　精准扶贫和弱有所扶的制度建设。在精准扶贫的基础上建立“弱有所扶”的制度，确立一个部门负责、多部门协同的体制，避免待遇重叠、杜绝服务疏漏，使“弱有所扶”的服务体系在对常态、动态弱势群体的扶助中起到重要作用。

　　推动《社会救助法》早日出台，构建“精准扶贫”和“弱有所扶”的制度。在《江苏省农村扶贫开发条例》基础上，为推动国家的《社会救助法》出台作出贡献。

　　（作者单位：南京大学政府管理学院。本文为江苏省社科联重大应用研究课题“我省推进精准扶贫的样本研究”（18WTA007）的成果之一）