城市群是长三角地区的一体化发展的载体，也是其一体化发展的必然结果。作为支撑经济增长的极化力量，长三角地区的城市群是参与甚至可能是未来在某种程度上主宰全球竞争格局的空间单元。由于城市群的等级代表和决定了城市群经济能量的集聚和扩散，因此扬子江城市群的建设规模和发展水平，将是主导江苏社会经济未来发展潜力和现实水平的主要力量。

　　可能正是基于此，江苏省委书记李强最近提出要大家注重研究“扬子江城市群如何协同发展、创新发展、优化发展，在长三角世界级城市群的成长发展中发挥更大作用”的问题。这是一个很大的题目。应该首先界定的是，所谓协同，一般含义是指两个或者两个以上的不同资源或者个体，协同一致地完成某一目标的过程或能力。如果这个理解基本正确，那么扬子江世界级城市群协同发展，就是指这样一种过程或能力：为了实现江苏率先基本现代化的目标，通过规划和建设，使扬子江各城市之间形成定位准确、分工明确、功能互补的城市群落。

　　扬子江城市群的协同发展的框架性内容，其实至少包括这么三个具有密切联系的方面：一是这个城市群协同发展的范围或者对象；二是该城市群协同发展的具体内容；三是如何实现它的协同发展，包括如何克服协同发展中的现实困难，等等。本文出于抛砖引玉的动机，首先来探讨一下未来扬子江世界级城市群的协同发展框架性和概念性问题。以下分别给予论述。

　　扬子江城市群

　　协同发展涉及的范围

　　扬子江城市群是长三角城市群核心区的北翼部分，作为这个世界级城市群的有机体系组成部分，其协同发展的范围和对象，至少涉及三个方面的问题：

　　其一，该城市群在长三角世界级城市群中的定位。怎样处理与上海的分工协作关系，是扬子江城市群能不能协同发展的前提。上海作为当今的全球性城市，其发达的现代生产者服务业为扬子江城市群发展先进制造业和战略性新兴产业提供了其他地区难以比拟的基础环境和条件。从区域分工看，扬子江城市群定位于重点发展先进制造业和战略性新兴产业，是一个比较符合比较优势的现实选择。因为从宏观上看，现代产业集群有制造业集群和服务业集群两种形式，其中服务业集群一般配置在交易成本低而制造成本高的类似于上海这种特大的全球性城市，它们是知识资本、技术资本、人力资本密集的高地，而制造业集群则适宜于配置在与其成本性态相反的周围地区。这样，一方面制造业集群可以“面对面”地接受来自服务业集群的高端化服务投入，同时另一方面，也可以使“服务业——制造业”集群之间的综合成本处于最具竞争力的状态。这种产业间的协同配置，体现为现代经济增长中通过空间生产力重组，达到节省成本、提高竞争力的一体化发展的基本要求。

　　其二，江苏经济内部三大极之间的关系定位。扬子江城市群所属的两大城市群，即宁镇扬泰城市群、苏锡常通城市群，与江苏北部地区的徐淮盐连宿城市群，在经济地理上共同构成江苏发展的“黄金三角”关系。在发展的次序上，靠近上海的苏锡常通城市群，在过去的农村工业化和出口导向的外向型经济发展中，已经得到了充分的发展；而接受上海辐射程度较弱的宁镇扬泰城市群，总体上是呈现为内向化的缓慢增长区域；徐淮盐连宿城市群，则处于向工业化中期发展的加速阶段，为了不简单地复制苏南工业化的道路，目前急需要选择一条生态保护和工业融合化发展的新型工业化道路。这种发展次序的先后，代表了江苏生产力配置上的梯度格局，也意味着十三五期间，加速起飞宁镇扬泰城市群，大力推动徐淮盐连宿城市群发展具有紧迫性。尤其是宁镇扬泰城市群的加速发展态势，除了可以进一步挖掘江苏潜在的发展能力，还可以深入凸显南京在扬子江城市群中的中心城市功能。从江苏三大城市群“黄金三角”关系的建构角度看，十三五规划期间，苏州、无锡和南京比较适宜于定位为先进制造业和战略性新兴产业的总部地区，而其他地区则比较适宜于发展先进的生产制造业环节，形成中心城市与支撑中心城市的次级城市格局。依照构建新型的区域价值链思路，主要应该鼓励各次级城市在市场竞争的基础上，发展具有一定地域分工的特色产业和优势产业，同时推动产业的转型升级和空间重组。

　　其三，扬子江城市群中，南京作为中心城市的定位问题。众所周知，苏锡常通城市群的发展直接受益于上海的作用，尤其是上海启动“四个中心”的全球性城市的功能建设，直接造就了该城市群国际制造中心的地位。目前，该城市群的主要任务是加快推进转型升级。由于地理位置和历史文化因素的作用，宁镇扬泰城市群在客观上相对远离上海的辐射作用，尤其是南京虽然处于长三角地区西北部的重要经济节点，但是其作为长三角世界级城市群北翼部分的中心地位并没有显现和很好地发挥。近20多年来，南京与长三角地区领先城市相比较，表现出“经济总量较小、整体发展水平偏低，经济开放程度较弱”的特征，在长三角中其经济地位被“边缘化”、出现“塌陷”现象。

　　对此需要作更深入的分析，这是重新定位南京发展作用的前提。对南京在长三角地位相对衰弱的原因，理论界流行的解释一是“阴影论”，即南京与上海的距离太近，在与上海的竞争中受上海发展的覆盖；二是“结构论”，即南京周边城市都比较弱，不像上海和杭州那样，周边都是发达城市。前一解释把自身落后的原因归结于强者，后一解释则把原因归结为弱者，都没有从经济运行的自身规律和发生作用的条件去寻找。

　　其实，南京发展滞后的真正原因，与它没有把握江苏发展的两次重要机遇有直接的因果关系。第一次是1984年左右乡镇经济的异军突起，第二次是1992年后迅猛发展外向型经济。在这两次机遇中，由于发展竞争客观上偏向于临近上海的苏锡常经济，因此南京与长三角的其他城市尤其是苏锡常之间增长的差距不断扩大。具体来说就是：

　　第I次机遇是基于制度的竞争。苏锡常是活力四射的乡镇经济，南京都市圈则是不断衰退的国有经济。乡镇经济为什么在苏锡常出现，而没有逻辑地出现在南京都市圈?这既与苏锡常与上海悠久的历史文化联系有关，也与其地理上靠近上海，主动被动地、大量地接收来自上海的辐射有关。这个差异决定了后来发展基础的不同。苏锡常地区的集体经济后来顺利地改制为民营企业，既抓住了1997年后民营经济发展的黄金期，又为后来的上市融资和吸收外资创造了很好的条件。

　　第Ⅱ次机遇是基于技术的竞争(主要是指距离、运输技术和成本)。苏锡常抓住了世界经济增长的黄金期机遇，而南京都市圈则偏向于长期低迷的国内需求。苏锡常在这个千载难逢的时期，充分利用了国际贸易中的经济地理效应，大力吸收外资发展出口加工贸易，实现了爆炸式增长；而南京都市圈在这一轮竞争中，在经济距离上缺乏大幅度吸纳FDI的成本优势，没有明显分享到这一发展效应，因此其在长三角中的位置逐步陷入“塌陷”。

　　第Ⅲ次发展机遇是基于创新经济的竞争。创新经济是当代中国发展的基本动力。在这一场新的区域竞争中，很可能扭转南京在长三角地区发展的颓势，重新崛起“宁镇扬泰”经济增长极，并与苏锡常通一起，成为支持整个苏南现代化示范区建设中的“哑铃型结构”。这一设想现在还是一个大胆的推测。

　　这是因为，这一阶段的区域发展能力，从根本上说不可能指望缺乏发展动力、处于不稳定状态的世界经济，而更多地应该依托于我国巨大内需支撑的创新体系的建设和发展。在此前提下，科教资源丰富、区域创新体系相对健全的南京都市圈，就完全有条件、有可能在新一轮的区域经济竞争中拔得头筹。需要说明的是，第Ⅲ阶段的创新经济为什么要基于内需市场而发展?自主创新为什么必须基于中国庞大的内需，而基于外需进行国际代工的发展模式则没有什么前途?这是因为，基于外需进行国际代工做的是别人早已研发好、设计好的外包订单，自己只能成为别人的零部件供应商，被别人纳入其全球价值链的低端做加工贸易。因此未来苏锡常经济的特征和指向必须转型升级，把利用国内低端要素进行国际代工的外向型发展模式，转向面向国内外市场的自主创新模式，否则将有可能在“十三五”时期及之后出现大幅度的经济衰退现象。这种恶果必须避免。

　　扬子江城市群

　　协同发展的主要内容和特征

　　扬子江城市群协同发展的主要内容和特征，应该体现在两个方面：

　　一是功能体系的建立。

　　二是组织体系的重构。

　　其中,关于协同的功能体系建立，主要涉及两个问题：

　　第一个问题是中心城市的发展问题。要在上海这个全球性城市的基础上，大力推进某些中心城市在扬子江城市群的支配或主导地位。根据区域经济学的“中心一外围”发展理论，地区发展通常起源于区域内少数的“变革中心”，然后由中心向周边地区扩散。通俗的来说，“中心”之所以成为中心，通常是因为要素和发展能量向该地区高度集聚，然后逐渐向外围地区扩散，它不是自己跟自己玩，不是自娱自乐，不是自我发展，而是要有辐射、影响、带动和引领其他地区发展的功能，服务全国经济发展战略。为此，扬子江城市群的发展，应该从服务于长江流域开发和一带一路两大国家战略的高度，首先把南京建设成具有物流、人流、信息流、资金流的“枢纽”功能中心城市，发挥它作为中心城市的高原和高地作用。今后，在扬子江城市群网络体系中，中心城市与周围城市之间的联系，可以通过各种具有枢纽节点功能的、互联互通的高等级基础设施来实现的。

　　为了发挥南京等中心城市的支配或主导地位，另外一个是要把它们建设成具有创新“孵化器”功能的城市，由此带动整个城市群的创新驱动发展。中心城市主宰着城市群内金融、文化、贸易等方面的主要活动，成为影响国家乃至世界经济活动的重要力量，因此城市群中各种要素的高度集聚，必然引发高强度的相互作用，激励各种新思想、新技术的不断涌现。因为中心城市的要素集聚度要高于周边城市，所以中心城市也必然成为创新的“孵化器”，成为城市群旺盛活力和生命力的来源，并与周边一些开放度高、有产业配套和技术吸纳能力、创新要素和产出密集的地区一起，共同构筑成创新型城市群或城市带。

　　第二个问题是城市间要有明确的分工与合作。各城市基于资源优势形成互补分工与合作，实现资源的集约利用与效益的最大化。应重点说明，目前理论界对城市群内要形成互补性分工和合作格局这一要求是没有争议的，同时认为对那些基础创新、关键共性技术、公共服务等，也需要在高一级政府的指导下进行分工规划和协商，以充分发挥政府的引导作用。在产业层面上，则要求要素流动应该更加自由，相应的市场效率也会更高。有不同看法的是形成这一格局的机制是什么，尤其是对于城市群内各城市的产业如何定位问题，存在着不同的看法。我认为政府不可能事先规定好发展什么产业，而只能以负面清单形式事先规定不发展什么产业。因此我主张要在市场竞争的不断动态优化的过程中，自动地去实现产业定位。包括资源、金融、市场、信息等要素的流动，都要按照市场经济规律合理配置，而不是按照计划经济的要求，由高一等级的政府机构来事先指定。就长三角地区产业布局上的情况看，现在一些人指责各城市政府各自为政，重复布点，产业结构趋同状况严重。实际上，“各自为政”是“各为其主”，并没有什么不对。作为区域内民众利益的代理人，不“各为其政”才不正常。而且，市场竞争中产业结构的趋同，是一个普遍的、一般化趋势，产业名称趋同并不代表产品结构、技术结构、需求结构和规模结构也趋同，不代表相互之间就没有分工合作。产业结构的趋同是由于企业投资者根据不完全、不充分的信息所进行的常态化决策，它与有限理性和不完全信息有关，而与是否一体化协同发展水平无关。只要是市场经济，就一定会有重复投资和重复布局，就会有产业结构的趋同。重复和趋同并不可怕，可怕的是市场不存在自动出清机制。只要市场中存在着有效的兼并收购机制，就能自动消除产能重复和过剩，实现竞争中的合作。

　　关于组织体系的重构或者再造，是扬子江城市群协同发展的内容和特征的第二个方面。基本问题是随着信息网络技术、交通运输技术的发展，硬件的一体化协同发展格局，需要有软件的一体化协同发展机制的配合。即在基础设施一体化发展的基础上，还要使城市群的协同发展，由过去那种行政化、命令性的“自上而下”的塔尖式结构，转化为以市场自组织机制协调为主的“扁平化”的多中心网络结构。在这方面，有这么二个重要的问题需要分析：

　　1、一般认为，目前阻碍扬子江城市群协同发展的主要的体制机制问题，是分散发展中的行政利益边界。行政区划的存在，导致统一的市场被割裂，产业结构呈现趋同态势，公共基础设施难以完全实现共建共享。确实，以行政区划为边界分割市场，是非一体化经济的显著特征。但是现实世界中，哪里都有行政区划，哪个国家都必须按行政区划进行管理，这是由管理幅度和管理跨度这个规律决定的。有行政区划就有区内公民的独立的利益边界，但是独立的利益边界并不意味着它要通过行政割据的方式运作。恰恰相反，独立的利益需要通过竞相开放才能真正实现。为什么发达国家在有行政边界的条件下也没有出现对统一市场分割的情况？显然，行政边界不是非协同发展的充分条件，运用行政手段分割市场利益边界，才会出现非一体化发展现象。

　　2、比较普遍的另一个观点是：为了推进扬子江城市群一体化协同发展，有必要合并某些城市的行政区域，使其置于统一领导之下。用行政区域合并的方式解决非协同发展问题，这方面长三角地区过去比较激进、比较有影响的方案是：“建议中央考虑扩大上海行政版图，将邻近的江苏昆山、浙江嵊泗等市县纳入上海行政区划，实现长江三角洲龙头扩容”。最近还有人建议在现有的行政区划之下，建设“江北上海”，同时通过行政区划调整将南通划入上海。这些方案虽然可以解决上海的发展空间、上海及周边产业群的整合与升级等问题，而且，从历史到现实，这些地区经济上与上海的联系本来就非常紧密，打破行政区划可以使上海得到更多的制度改进方面的边际收益。但是其实都是一种行政幻觉：第一，从根本上解决行政体制所造成的发展问题，不能仅从行政体制的调整来考虑，而要从建立统一市场的角度来考虑，否则只能像以前计划经济年代那样，落入行政关系调整的怪圈。实践证明，在放开市场的同时转变政府行政职能、建设法治型、服务型政府，才有可能真正解决非一体化发展的体制问题。第二，如果中国某一地区行政割据现象严重，就采取撤并现行行政地区的做法，那么统一版图的严肃性何在？如果现有地方政府的经济功能不改革，还是那么深入地介入竞争型市场事务，那么随意撤并行政地区的做法，只会把原本小范围的行政摩擦，放大到更大范围中去，推广到极端，把整个长江流域都归并起来怎么样？把整个长江流域以南地区都归并为一个“南方行政区”又怎么样？因此，如果地方政府参与、控制和支配竞争性产业发展的功能不转换，即使整个国家都成为一个企业也不能解决问题。为什么我们有些人一说要搞一体化发展，就会想到改变行政区域的界线？其中的根本原因，是计划经济的思维方式在作怪，过分迷信行政手段的力量，忽视或者根本不信任市场机制的作用。

　　实现扬子江城市群

　　协同发展的基本战略取向

　　实现扬子江城市群的协同发展，首先一个最重要的战略思路是要大力推进南京作为巨型城市区域（mega-city region）的功能建设。众所周知的是，随着交通和信息通信技术的发展，时间和空间被极大地压缩，经济密度迅速提高，市场分割大大降低，城市群内部的资源要素可以在更大范围内以更高的效率流通，各类经济活动实现了跨区域的相互联系和作用。

　　巨型城市区域是当前世界范围内，一种新的空间存在形态，它的内部的组织是通过运输连接、要素联系、资源共享和社会文化传承而成的复杂性网络系统。这一网络系统将给大范围的区域经济增长增添巨大的动力。目前，对于长江流域经济带的开发来说，最重要的挑战问题之一，是要除上海外新塑若干个结构合理、功能完善、具有复杂性网络系统特征的全球性城市。仅仅依靠上海一个全球性城市，拉不动长江经济带的开发开放战略，也难以实现一带一路的战略目标。只有形成若干个全球性城市，长江经济带城市群才能具备足够的内需规模去虹吸全球的创新要素为我所用。在这方面，根据世界城市群发展和布局的经验，南京完全有可能像美东城市群、东京都市圈那样，以上海为龙头，朝着建设次级全球性城市的目标去努力。

　　目前，南京建设巨型城市区域的主要办法，是要加强它与城市群内部各城市、扬子江城市群内其他城市、江苏其他地区、长三角区域以及全国的高速铁路建设。高铁与高速公路、铁路、航空等运输方式相比，在城市群这一地理空间上有着更多优势，极大地缩短了城市间的距离，是其可能成为世界级巨型城市区域的基本条件和基础。可以断言的是，高铁所导致的地理空间收缩，甚至可能将使整个长三角地区都变成多中心的世界级大都市群。

　　扬子江城市群协同战略的其他方面内容，我觉得主要应该集中在三个方面：

　　一是城市产业转型升级战略，要在竞争的基础上，依据全球价值链和区域价值链运作原理，明确城市产业定位，形成“中心城市服务业高度化+周围城市先进制造业”的空间布局格局；

　　二是基础设施建设战略的协调，主要包括硬件与软件两个方面，硬件方面如高速铁路，节能、低碳的交通运输系统、能源规划、水资源利用等一体化；软件基础设施如教育资源、卫生健康机构、社会保障体系的一体化配置等。

　　三是环境保护和利用的协调。如农业和林业资源、重要的开发空间、水资源的保护和协调等。

　　……………【小 传】……………

　　刘志彪，南京大学经济学教授、博士生导师，教育部社会科学委员会经济学部委员，教育部人文社会科学重点研究基地“长三角经济发展研究中心”执行主任。兼任全国十二届政协委员、江苏省纪律检查委员会委员。

　　他曾经任南京大学经济学院院长，江苏省社会科学院党委书记、院长，南京财经大学校长、副书记。刘志彪教授出版过40多本学术专著，发表中英文学术论文近500篇。论著曾经十多次获得省部级以上政府部门的学术奖励。同时，他还积极为国家经济发展建言献策，所撰写的咨询报告，获得过中央和省部领导肯定性批示20多次。

　　他获得过的重要学术荣誉有：南京大学首批跨世纪中青年学术骨干（1992年）；教育部跨世纪优秀人才培养计划首批入选者(1997年)；人事部等7部委首批新世纪百千万人才工程国家级人选（2004年）；教育部首批文科长江学者特聘教授（经济学，2005年）；江苏省333人才第一层次兼首席中青年科学家（2007年）；江苏社科名家（2015年）。